مبانی حقوقی استقلال مالی بانک مرکزی
عرفان ابراهیمی*
رویداد۲۴- هر چند که بانکهای مرکزی اصولاً به منظور کمک رسانی و خدمت به دولتها ایجاد شدند،اما رابطه بین این دو مجموعه همیشه از لحاظ سیاسی حساس و مهم بوده است. امروزه مسئله استقلال بانک مرکزی مستلزم فقدان قیود نهادی یا سازمانی در عملکرد بانک مرکزی است. بانک مرکزی مستقل، اهدافی اولویتدار و به وضوح تعریف شده دارد و اختیار و صلاحیت کافی در دستیابی به این اهداف را نیز دارا میباشد. استقلال قانونی، ضامن اعتبار بانک مرکزی است و پاسخگویی در قبال اختیارات تفویض شده را تسهیل میکند. در گذشته تمرکز بیشتر بر پاسخگویی، شفافیت و نظارت خوب بانک مرکزی بوده است، اما در حال حاضر ایده استقلال بانک مرکزی، ایدهای غالب میباشد. مباحث حقوقی و اقتصادی مرتبط با استقلال بانک مرکزی بطور قابل ملاحظهای در دهه 1990 به اوج خود رسید که اغلب ملهم از ایجاد سیستم اروپایی بانکهای مرکزی و بانک مرکزی اروپایی، و همچنین اصلاحات نهادینه مرتبط در تعدادی از کشورهای اتحادیه اروپا بودند.
در مباحث جدید مربوط به ساختارهای «حکمرانی خوب» که بر روی بانکداری مرکزی تمرکز دارد، توجه ویژهای به مسئله استقلال بانک مرکزی شده است. پیشفرض اولیه آن است که بسیاری از کشورها (اما نه همه آنها) فلسفه بنیادین استقلال بانک مرکزی را پذیرفتهاند؛ لکن این امر نیز قابلانکار نیست که بعضاً دولتها، علاقه فراوانی جهت تأثیر مستقیمتر روی سیاستهای پولی و دسترسی بلاواسطه به پول بانک مرکزی داشتهاند. با این توصیف و با فرض این علاقه وافر دولتها، بدیهی است که قانونگذاری قوی و متقن در راستای استقلال هر چه بیشتر بانک مرکزی، حتی در بسیاری از جوامع دموکراتیک هنوز مورد مناقشه قرار میگیرد.
علاوه بر استقلال سازمانی، کارکردی و نهادی، استقلال مالی یکی از مبانی مهم استقلال بانک مرکزی را نشان میدهد. به عبارت گسترده، استقلال مالی به عنوان آرایشهای عملی و حقوقی امور مالی بانک مرکزی و میزانی که بانک در این ارتباط در معرض تأثیر خارجی است، تعریف می شود. با توجه به دسترسی بانک مرکزی به منابع مالی فراروان و علاقه دولت ها به دست اندازی به این منابع همیشه چالش بسیار مهمی در عرصه استقلال مالی بانک بوده است.
در تعیین میزان استقلال مالی بانک مرکزی، بطور مشخصی بر دسترسی مستقیم و غیرمستقیم دولت به اعتبارات بانک مرکزی تأکید میشود. این امر واقعیتی انکارناپذیر است که دسترسی دولتی غیرمحدود به پول بانک مرکزی با انجام وظیفه اصلی بانک مرکزی جهت ارائه ثبات پولی در تناقض قرار میگیرد. نگاهی به نقشی که مبانی حقوقی بانک مرکزی در ارتقاء یا کاهش موقعیت مالی بانک مرکزی در مقابل دولت ایفا میکند، مفید میباشد. در این راستا، مشاهده میشود که ترتیباتی حقوقی وجود دارند که نه تنها استقلال مالی بانک مرکزی را تضمین نمیکنند، بلکه مسئولیتپذیری آن را نیز افزایش میدهند.
الف: سرمایه بانک مرکزی
این امر که بانکهای مرکزی واقعاً تا چه حد نیاز به سرمایه دارند تا به درستی کار کنند، از دیرباز موضوع بحثهایی در میان اقتصاددانان بوده است.
البته ذکر این نکته نیز ضروری است که اشاره به سرمایه مورد نیاز بانک مرکزی در مبانی حقوقی این بانک، فی نفسه تضمین کننده اقتدار بانک مرکزی نیست. در واقع، هر جا که مبانی حقوقی بانک مرکزی، پیشبینیهایی برای سرمایهگذاری اولیه بانک مرکزی، بدون تعیین میزان کمّی سرمایه مجاز داشته باشد، میتوان فرض کرد که تصمیمگیری در این ارتباط در صلاحیت دولت، به عنوان تنها ذینفع احتمالی بانک، میباشد. به عنوان مثال، مبانی حقوقی بانک مرکزی جمهوری خلق چین بطور مبهم اعلام میکند که: "تمام سرمایه بانک مرکزی جمهوری خلق چین بوسیله دولت تأ مین میشود و تحت تسلط دولت میباشد."
چنین ضعفهای فاحشی در قانونگذاری برای بانک مرکزی، از همان آغاز کنترل کامل سیاست پولی را به دولت واگذار میکند.
شرایط استقلال بانک مرکزی به بهترین نحو در شرایطی بوجود میآید که ترتیباتی حقوقی برای تأمین سهم سرمایه اتوماتیک بنا به درخواست بانک مرکزی پیشبینی شده باشد.اصولاً در حکومتهای دموکراتیک، راهحلی مناسب برای این مسئله، پیشبینی فرایندی در مبانی حقوقی بانک مرکزی است که بر اساس آن، هر گونه بازسرمایهگذاری به درخواست بانک مرکزی باید قبلاً به تأیید وزیر مربوطه در دولت مرکزی یا پارلمان برسد. معاهده بانک کانادا در سال 2001 مثالی مناسب برای ترتیباتی حقوقی در این زمینه است. هیأت مدیره بانک کانادا میتواند لایحهای را برای افزایش سرمایه بانک تصویب نماید و نهایتاً این لایحه نیاز به تصویب دولت، مجلس شورای ملی و پارلمان دارد.
در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351سرمایه بانک مرکزی پیش بینی شده است. براساس بند ه ماده 10 این قانون سرمایه بانک مرکزی 5میلیارد ریال تعیین گردید. این سرمایه به پیشنهاد مجمع عمومی بانک مرکزی و تصویب هیات وزیران افزایش می یابد. البته این سرمایه به موجب تصویب نامه هیات وزیران به شماره 322850/93 مورخ 2/12/93 سرمایه بانک مرکزی از محل اندوخته احتیاطی به مبلغ چهل و سه هزار و چهارصد میلیارد ریال افزایش یافت. قاعدتاً با توجه به اینکه بانک مرکزی بدواً یک بانک دولتی محسوب می شود که مقرر است سیاست های پولی و بانکی کشور را اداره کند انتظار تصویب سرمایه بانک در نهاد معتبر هیات وزیران وجود دارد. ترکیب مجمع عمومی این بانک نیز که متشکل از اعضای حقیقی و حقوقی نهادهای معتبر دولتی می باشند تا حدودی این استقلال در تعیین سرمایه را کاهش می دهد. البته این مسئله و تعیین نهاد و مرجع تصویب کننده در هر حال دارای معایب خود است. تصویب در پارلمان باعث افزایش زمان پروسه تصویب در مجلس می شود و قاعدتاً در صورتی که مخالفان دولت در مجلس حضور داشته باشند امکان مخالفت با دولت و به نوعی گروکشی وجود دارد و استقلال بانک مرکزی دچار خدشه می شود. ولی تصویب در نهاد پارلمان باعث اقتدار قانونی می شود. تصویب در نهاد هیات وزیران نیز دارای این ایراد است که جایگاه بانک مرکزی را در حد یک بانک دولتی که تامین کننده منابع مالی دولت کاهش دهد و این انتظار همیشه از این بانک وجود داشته باشد که به درخواست های دولت پاسخ مثبت دهد.
ب: بودجه بانک مرکزی
به منظور تضمین استقلال مالی بانک مرکزی، بانک مرکزی نباید به بودجه عمومی دولت وابسته باشد، بلکه باید بتواند اقدامات و عملیات خود را از طریق درآمد تولید شدهاش تأمین کند. به همین ترتیب، برنامه سالیانه بانک مرکزی شامل هزینههای مورد نظر و درآمدها، نباید در کنترل دولت باشد؛ چرا که دولت از این طریق امکان اثرگذاری سیاسی روی عملیات بانک مرکزی را حفظ میکند.
در شدیدترین ترتیبات حقوقی در خصوص استقلال بانک مرکزی، بودجه بانک مرکزی بخشی لاینفک از بودجه دولتی سالیانه را تشکیل میدهد. بسته به سیستم حقوقی و بودجه قابل اعمال، این امر ممکن است برای دولت و پارلمان ابزاری فوقالعاده را برای رسیدن به انطباق با بانک مرکزی ایجاد کند. در این شرایط ممکن است اختلافات بین دولت و پارلمان تخصیص بودجه بانک مرکزی را با بنبست مواجه کند. مهمترین راه حل این مشکل، جداسازی تصویب بودجه بانک مرکزی از روالهای تخصیص بودجه عمومی میباشد.
طبق قوانین و مقررات عمومی کشور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک بانک دولتی (ماده 12 قانون پولی و بانکی) تابع قوانین و مقررات عمومی کشور خواهد بود. طبق بند ج ماده 10 قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است، تابع قوانین و مقررات شرکت های سهامی است.
با این وصف بانک مرکزی برای تعیین بودجه سالیانه خود از چند قانون مهم کشوری باید تبعیت نماید. قانون پولی و بانکی کشور، قانون محاسبات عمومی کشور و لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت قوانین پایه ای هستند که بانک مرکزی موظف به رعایت آنها است. با توجه به اینکه بانک مرکزی دارای ارکان مهمی در دل خود است این ارکان تعیین کننده ی امور جاری بانک در طول سال است. از جمله این ارکان، شورای پول و اعتبار (ماده16) است. ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور وظایف و اعضای تشکیل دهنده شورای پول و اعتبار را مشخص نموده است. طبق بند 1 ماده 18 قانون از جمله وظایف این شورا رسيدگي و تصويب سازمان و بودجه و مقررات استخدامي و آيين نامه هاي داخلي بانك مركزي است.
در مرحله اول وظیفه تصویب بودجه بانک مرکزی، به ارکانی از داخل این نهاد واگذار شده است.
با توجه به ترکیب فعلی این شورا(8) واگذاری تصویب بودجه بانک مرکزی به رکنی که از تمامی دستگاه ها و قوای سه گانه و نهادهای مالی کشور دارای نماینده است می تواند به استقلال بانک مرکزی خدشه وارد نماید و بانک مرکزی به عنوان یک دستگاه اجرایی ساده عمل نماید.
قانون پولی و بانکی کشور تا حدودی جایگاه شرکت سهامی را برای بانک مرکزی پذیرفته است، قانونگذار می توانست تصویب بودجه بانک مرکزی را به مجمع عمومی این سازمان واگذار نماید . مانند تصویب ترازنامه بانک مرکزی، که در ابتدا از سوی شورای پول و اعتبار مورد بررسی قرار می گیرد و سپس در مجمع عمومی طرح و به تصویب می رسد. در خصوص بودجه نیز اتخاذ چنین شیوه ای معقول تر است.
علی الاصول بانک مرکزی تابع قوانین و مقررات عمومی کشور است، لذا پس از تصویب بودجه در شورای پول و اعتبار ، برای سازمان مدیریت و برنامه ریزی ارسال و از پس انعکاس در بودجه عمومی کشور، برای طی سایر مراحل قانونی اقدام می شود.
با همه این اوصاف بودجه بانک مرکزی بخشی از بودجه عمومی کشور محسوب می شود و بانک مرکزی در هزینه کرد این بودجه و نیز تعیین آن دارای محدودیت است. بانک مرکزی برای هزینه تمامی بودجه خود تحت نظارت قوانین محاسبات عمومی و سازمان های ناظر از جمله دیوان محاسبات عمومی و سازمان بازرسی کشور است.
ج: توزیع سود و زیان بانک مرکزی
تمهیدات حقوقی که مربوط به توزیع سود و زیان بانک مرکزی هستند، از مسائل مهم برای موقعیت مالی بانک مرکزی در مقابل دولت به شمار میآیند. در حالی که اصولاً یک بانک مرکزی ملزم است که بطور کامل هزینههای اضافی خود ناشی از سپرده گذاری درآمدها و ضررها را مشخص نموده و در عین حال، تمهیداتی را نیز برای ذخیره عمومی کنار بگذارد، نقایص این درآمد ممکن است بانک مرکزی را ملزم سازد که به سرمایه اولیه خود بازگردد و نهایتاً به دولت برای حمایت مالی تکیه داشته باشد.
اصولاً باید تمایزی بین قوانین حاکم بر اختصاص هر گونه سود حاصل از سرمایهگذاریها از یک سو، و تمهیدات مندرج در مبانی حقوقی که متعهدکننده بانک مرکزی برای انجام اعمالی در خصوص سودهای حاصله باشد از سوی دیگر، به عمل آید.
در واقع، در بسیاری از موارد بانک مرکزی، قوانینی دارد که هیچگونه ارجاعی به سودها غیر از جزئیات روال توزیع آنها را مشخص نمیکند. با این وجود، وقتی که در مبانی حقوقی، ثبات قیمتها را به عنوان اصل مهم بانک مرکزی تعیین مینماید، به دلایل ذکر شده در بالا، جهت گیری و گرایش به سود بایستی ناسازگار با این اهداف در نظر گرفته شود. از این رو، این واقعیت که اساسنامه سیستم اروپایی بانک مرکزی و بانک مرکزی اروپایی فاقد چنین محرومیت صریح و روشنی از جهتگیری سود میباشند، لزوماً به معنی استقلال کمتر بانک مرکزی نمیباشد.
به منظور تضمین استقلال مالی بانک مرکزی، مبانی حقوقی بایستی درصدی از سودهای خالص را برای ذخایر عمومی پیشبینی کند. وجود یک ذخیره عمومی مناسب، به تضمین استقلال مالی بانک مرکزی در مقابل دولت کمک میکند چرا که ضرر و زیانها میتواند بدون نیازِ بانک به تکیه بر سرمایه اولیه یا حمایت مالی دولت جبران شود. علیایحال، مبانی حقوقی بانک مرکزی بایستی نحوه دقیق استفاده بانک مرکزی از ذخائر عمومی را توصیف و تعریف کند که بدان وسیله بهرهوری بانک از این پول را برای اهداف دیگر ممنوع سازد.
علاوه بر این، سطح ذخائر عمومی که بایستی به وسیله بانک حفظ شوند، حتماً باید تعیین شود. واگذاری این امر به صلاحیت بانک مرکزی و همچنین موکول نمودن این امر به مشاوره با دولت برای تصمیمگیری در مورد میزان ذخائر عمومی امری مطلوب نبوده و بر اساس آن، بانک مرکزی ممکن است تحت فشار قرار گیرد تا ذخائر را در سطحی پائینتر از آنچه که لازم است تا ثبات مالی را تضمین کند، اعلام نماید.
در نظام حقوقی ایران، در این خصوص قوانین خاص مسکوت هستند و قاعدتاً باید قائل به این نکته شد که بانک مرکزی از قانون تجارت در این زمینه پیروی می کند.
*کارشناس حقوق عمومی