ناهمخوانی بودجه با هزینه‌های شهرداری تهران/فراوانی نیروی انسانی و عدم تناسب بین شغل و شاغل

رویداد۲۴-شهرداری تهران با بیش از ۶۸ هزار پرسنل، ۵۲ هزار میلیارد تومان بدهی، انبوهی از پروژه‌های ناتمام شهری و ۱۲ پرونده تخلفات در قوه قضاییه، در شرایط مالی و مدیریتی قرار گرفته است که چاره‌ای جز تغییر برایش باقی نمانده است.شهرداری تهران, سازمانی عمومی و غیردولتی است که به تنهایی شامل ۴۳ سازمان و شرکت، ۷ معاونت و اداره و ۲۲ منطقه می‌شود. این سازمان از نظر اقتصادی مستقل بوده و متعهد است که به جز برخی امور، مستقل از دولت؛ هزینه اداره شهر و خودش را بپردازد. نظام اخذ درآمد در شهرداری تهران بر پایه اخذ انواع عوارض از بخش املاک و مستغلات بنا شده است. عوارض مازاد تراکم مهمترین شق از نوع این عوارض است.

۳۴ سال قبل دولت موظف شد لایحه خودکفایی مالی شهرداری‌ها را تهیه و به مجلس ارائه کند تا شهرداری بداند در سایه‌ی نبود بودجه‌ی دولتی چگونه خود را اداره کند، اما این لایحه هنوز ارئه نشده و در سایه‌ی همین مسئله سال‌هاست که منبع اصلی درآمد شهرداری تهران؛ تراکم‌فروشی و اقداماتی از این دست است که در نهایت منجر به شهرفروشی شده است.

دارایی‌های شهرداری تهران

براساس سندی که عنوان "تهران جهان شهری برای آینده" نام دارد و حجت‌الله میرزایی (معاون برنامه‌ریزی شهرداری تهران شهرداری تهران) به عنوان کاندیدای شهرداری تهران مدتی پیش آن را منتشر کرد؛ شهرداری تهران حجم انبوهی از انواع دارایی‌ها را در تملک خود دارد. مجموع دارایی شهرداری تهران در انتهای بهمن سال ۹۶ بالغ بر ۴۵ هزار میلیارد تومان است. در حقیقت شهرداری بیش از ۷ هزار میلیارد تومان دارایی ثابت مشهود و ۴.۶ هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری و مشارکت بلندمدت در اختیار دارد.

در حاضر منابع درآمدی پایدار شهرداری که شامل دریافت عوارض و مالیات بر ارزش افزوده است فقط ۲۷ درصد از کل منابع در آمدی شهرداری را شامل می‌شود و مابقی کماکان با فروش شهر تامین می‌شود.

بدهی‌های کلان

براساس سند تحویل و تحولی نجفی شهردار سابق تهران؛  شهرداری تهران تا پایان شهریور ۹۶ نزدیک به ۵۲ هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان بدهی قطعی دارد که این بدهی تقریبا سه برابر بودجه مصوب سال ۹۶ و همچنین سال جاری این سازمان است و مجموعه بدهی‌های آن ۴.۷ برابر مطالبات قطعی و یا احتمالی آن است. بنابر اعلام معاونت برنامه‌ریزی، شهرداری تهران ۵۲ هزار میلیارد تومان بدهی و ۸۷ هزار میلیارد تومان تعهدات دارد.

شهرداری تهران به پیمانکاران، بانک‌ها و بخش خصوصی نیز بدهی کلانی دارد که این بدهی‌ها در افق پنج ساله به ۱۳۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید و فقط بازپرداخت بدهی‌ها تا سال ۱۴۰۲ نیازمند ۱۳۰ هزار میلیارد تومان منابع مالی است. مجموع مطالبات شهرداری از دولت هم بیش از ۱۵ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان است که از این عدد دولت فقط مکلف به پرداخت ۶.۳۰۰ میلیارد تومان آن است.

در جدول زیر جزییات بدهی‌های شهرداری تهران به تفکیک آورده شده است.

به گفته معاون مالی و اقتصادی شهرداری تهران دو هزار میلیارد تومان از بدهی‌های شهرداری تهران فاقد سند است.

شهرداری تهران سال جاری ۱۷ هزار پانصد میلیارد تومان بودجه دارد و برای تکمیل پروژه‌های نیمه تمام خود به ۳۵ هزار میلیارد تومان یعنی دو برابر بودجه مصوب خود نیاز دارد. این درحالی‌ست که بخش عمده بودجه صرف نگهداشت شهر و حقوق کارکنان شده و  به گفته محمد سالاری ( عضو دو دوره شورای شهر) رقمی بین۴ الی۵ هزار میلیارد تومان از بودجه برای پیشرفت پروژه‌های عمرانی باقی می‌ماند.

معاونت اقتصادی و مالی شهرداری تهران مدعی است از زمانی که مدیریت شهری جدید سر کار آمده است، شهرداری تهران دیگر وام نگرفته و حداقل توانسته بدهی‌های شهرداری تهران را تدقیق کند. در این مدت شهرداری توانست سهم خود را ارزش افزوده پس گرفته و ۱۰۰۰ میلیارد تومان به درآمدش اضافه کرده، مجوز انتشار اوراق مشارکت گرفته و ۷۰۰ میلیاردش را برای تکمیل خط ۶ مترو اختصاص دهد.

منابع انسانی در شهرداری تهران، هر صد پست 400 نفر

با این حال بخش عمده‌ای از بودجه شهرداری تهران صرف حقوق کارکنان آن می‌شود، بر اساس سند تحویل و تحول؛ شهرداری بالغ بر ۶۸ هزار و ۴۰۰ کارمند رسمی و قراردادی دارد و با احتساب تعداد کارگران و نیروهایی که با پیمانکاران کار می‌کنند، این رقم به بیش از ۱۲۰ هزار نفر می‌رسد. براساس آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران، تعداد نیروی انسانی شاغل باید متناسب با تعداد پست‌های سازمانی مصوب باشد اما در شهرداری چندین برابر ساختار مصوب، نیروی انسانی متراکم وجود دارد.

به ازای هر ۱۰۰ پست، ۴۲۶ نفر در شهرداری مشغول به کار هستند. در سال ۹۵ تعداد پرسنل شهرداری ۵۵ هزار و ۹۵۲ نفر  ثبت شده است که این تعداد به یکباره از دی ماه سال ۱۳۹۵ تا شهریور سال ۹۶ نزدیک به ۱۲۷۰۳ نفر اضافه می‌شوند. از این میان؛ ۸۶۶۶ نفر دارای مجوز جذب و ۴۰۳۷ نفر بدون مجوز بوده‌اند. برخی افراد جذب شده حتی سابقه‌ی یک روز حضور در شرکت‌های پیمانکاری را نیز نداشته و حقوق و دستمزد آنها از منبع بودجه جاری در مناطق و واحدهای تابعه تامین می‌شود.

از سوی دیگر درصد تطابق شغل با شاغل در نیمه نخست سال جاری فقط ۵۶ درصد بوده است. برای مثال در یکی از مناطق، بیشترین فراوانی رشته تحصیلی کارکنان مربوط به رشته گیاهان دارویی و تزئینی و در یک منطقه دیگر  تنها یک درصد از کارکنان دارای مدرک تحصیلی مرتبط با حوزه معماری و شهرسازی بوده و ۱۱ درصد پرسنل دارای مدرک تحصیلی روابط عمومی و امور فرهنگی هستند.

براساس این سند، به دلیل نبود ضوابط قانونی در بحث استخدام در مدیریت شهری، در دهه گذشته، بخش قابل توجهی از مدیران ارشد فاقد صلاحیت حرفه‌ای از نهادهای نظامی و شبه نظامی وارد حوزه مدیریت شهری شده‌اند و جذب نیرو در این سازمان عموما سلیقه‌ای و براساس صلاحدید فردی صورت می‌گرفته است

 همچنین بر مبنای  گزارش سازمان بازرسی کل کشور در  ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ چهار هزار و دویست  نفر از پرسنل شرکت بهره‌برداری متروی تهران، بدون برگزاری هر گونه آزمون و ضابطه آیین‌نامه‌ای و بدون داشتن شرایط احراز، پست گرفته‌اند و ۱۳۱۹ نفر از این افراد به حوزه مدیر عامل اضافه شده‌اند. براساس این گزارش ۳۰۶ نفر از این پرسنل جذب شده اخیر بالای ۴۰ سال سن دارند و مدرک تحصیلی ۳۰۳ نفر این افراد زیر دیپلم بوده و در برخی موارد نیز افراد جذب شده بازنشسته هستند یا در شرف بازنشستگی قرار دارند.

در زمینه سلامت اداری کارکنان نیز، همواره شکایات متعددی از درخواست غیرمتعارف از سوی کارکنان در شهردای تهران وجود داشته است؛ نتایج آخرین نظرسنجی صورت گرفته در شهریورماه ۱۳۹۶ نشان می‌دهد ۳۲ درصد از پاسخ‌گویانی که تجربه مراجعه به شهرداری تهران در یک سال گذشته را داشته‌اند، اذعان نموده‌اند برای انجام  کارشان از آنان درخواست غیرمتعارف شده است.

صندوق بازنشستگی شهرداری تهران، صندوق ذخیره کارکنان شهرداری تهران دو سازمان زیرمجموعه معاونت منابع انسانی شهرداری تهران هستند. شرایط مالی صندوق بازنشستگی  در سند تحویل و تحول بحرانی  گزارش شده و در آستانه ورشکستگی است، وضعیت صندوق ذخیره کارکنان شهرداری نیز بحرانی بوده و جزییات مختصری از تخلفات مدیریت سابق آن منتشر شده است.

 شهرداری تهران باید ماهانه ۶۰۰ میلیارد تومان صرف حقوق کارکنانش کند، با توجه به وضعیت بدهی‌ها و پروژه‌های نیمه‌کاره،  شهرداری و شورای شهر همواره رسیدگی به بحران‌های منابع انسانی شهرداری را به علت ملاحظات، پیچیدگی‌های و ابعاد اجتماعی ذاتی آن به تأخیر انداخته است.

 فراوانی نیروی انسانی و عدم تناسب بین شغل و شاغل

حسن رسولی (عضو کمیسیون برنامه‌ریزی و بودجه شورای شهر تهران، نائب رئیس کمیسیون برنامه‌ریزی و بودجه شورای شهر و معاون خزانه‌داری شورای شهر تهران) با بیان اینکه شورای پنجم در راستای ساماندهی نیروی انسانی شهرداری تهران اقدامات خود را آغاز کرده است، با استناد به برنامه پنجساله دوم توسعه شهرداری تهران به ایلنا می‌گوید: در برنامه دوم توسعه شهرداری تهران مشخص شده که شهرداری موظف است سالیانه با هدف متناسب‌سازی ساختار نیروی انسانی با نیازهای واقعی‌اش ۴ درصد هر سال نسبت به سال قبل کاهش نیرو داشته باشد. این تبصره برای بودجه سال ۹۷ به ۶ درصد افزایش پیدا کرد، به منظور اجرای این عدد از آنجا که یکی از چالش‌های بسیار جدی شهرداری تهران؛ فراوانی نیروی انسانی و عدم تناسب بین شغل و شاغل است، این جهت‌گیری با ۲ قید در بودجه سال ۹۷ و همچنین در برنامه دوم شهرداری دنبال شده است. پیش‌بینی می‌کنم که در برنامه سوم توسعه شهرداری تهران که باید در سال ۹۷ و با لایحه شهردار مصوب شورا تعیین تکلیف شود، این جهت‌گیری با عنوان یک سیاست کلی به‌صورت اجتناب ناپذیر تداوم پیدا کند.

ناگزیر به کاهش هزینه‌ها هستیم

این عضو شورای شهر با بیان اینکه شهرداری چاره‌ای جز کاهش هزینه‌های خود ندارد، به ماهیت نظام مالیه شهرداری اشاره کرده و ادامه می‌دهد: در اجرای این هدف اولین موردی که مدنظر است، این است که شهرداری یک نهاد عمومی غیردولتی است و به‌صورت درآمد – هزینه اداره می‌شود. همه مخارج اداره شهر توسط شهروندان تهرانی تامین می‌شود و از این حیث با توجه به بدهی چند ده هزار میلیارد تومانی که داریم ناگزیر به کاهش هزینه‌ها هستیم. بخشی از کاهش هزینه‌ها مربوط به حقوق و متناسب سازی نیروی انسانی است. در این رویکرد نمایندگان شورای اسلامی شهر تهران، کمیسیون برنامه و بودجه و تشکیلات و منابع انسانی وکالت دارند نسبت به کاهش هزینه‌ها اقدام کنند. قطعا حق نداریم از جیب مردم برای نیروی انسانی هزینه‌های بالاتری را به خزانه شهرداری تحمیل کنیم، این ملاحظات معطوف به مصالح و منافع سازمانی است و ما موظف به رعایت و تحقق آن هستیم.

تشکیل شورا برای ارزیابی نیروی انسانی شهرداری

به گفته رسولی، ملاحظه بعدی، ملاحظه انسانی است. او می‌گوید: ۶۸ هزار نفر همکار ما  در شهرداری تهران و حتی کارکنان شرکت‌های پیمانکاری که با احتساب این ۶۸ هزار بالغ بر ۱۳۰ هزار نفر می‌شوند، تماما دارای حقوق انسانی بوده و شورای اسلامی شهر تهران و شهرداری در تحقق هدف مذکور موظف است اخلاقا این ملاحظه را نیز مدنظر داشته باشد. به همین منظور در همه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مناطق و نواحی ستادی شهرداری، شوراهایی به منظور بررسی وضعیت نیروی انسانی و ارزیابی عملکرد کارکنان تشکیل شده است. در این شوراها بررسی می‌شود که  شهرداری به خدمات کدامیک از این همکاران دیگر نیاز ندارد.

رسولی با بیان اینکه تاکنون ۱۰۰۰ نیرو تعدیل شده‌اند، تاکید دارد که شهرداری و شورا نیروهای تعدیل شده را به حال خود رها نکرده و ادامه می‌دهد: از طریق بازنشستگی پیش از موعد و سازوکاری از این قبیل به تامین معاش آن‌ها توجه خواهیم کرد. برای آن دسته از نیروهای جوان‌تر که در سنین بازنشستگی نیستند؛ شورا در قالب یک تکلیف قانونی خود را موظف کرده از طریق همکاری با سایر نهادهایی که مسئولیت مهارت‌آموزی و توسعه نیروی انسانی دارند و با کمک‌هایی که به این عزیزان می‌کند، شرایطی را فراهم کند که امکان جذب آن در سایر بخش‌های بازارکار فراهم شود.

نابسامانی‌ در طراحی و ساختار سازمانی شهرداری

گفته می‌شود که برای رسیدن به وضع مطلوب باید ساختار تشکیلات شهرداری حدود ۳۰ درصد از وضعیت کنونی، کوچکتر شود. این عضو کمیسیون برنامه‌ریزی شورای شهر تهران با اشاره به اینکه سال ۹۷ و برنامه پنج‌ساله سوم توسعه شهرداری، جهت‌گیری‌ اصلی شورا و معاونت برنامه‌ریزی اصلاح ساختار سازمانی کلیه واحدهای زیرمجموعه شهرداری است، می‌گوید: یکی از دلایل حجیم شدن ساختار نیروی انسانی نابسامانی‌های موجود در طراحی و استقرار ساختارهای سازمانی است. در همین راستا باید بخش قابل توجهی از واحدهای سازمانی موازی، غیرضروری، زائد حذف و در یکدیگر ادغام گردند تا سازمان شهرداری و واحدهای تابعه از حالت گستردگی فعلی و نابسامانی کنونی بیرون آمده و مهندسی مجدد سازمانی صورت گیرد. بنابراین  با حذف سطوح مازاد وعناوین شغلی موازی به تحقق این هدف کمک می‌کنیم.

از تعداد معاونین آقای شهردار شروع می‌کنیم

وی در ادامه به سطوح زاید در ساختار فعلی شهرداری اشاره کرده و آن را چنین تصریح می‌کند: عنوان مثال تقریبا همه واحدهای زیرمجموعه شهرداری دارای سطحی از سازمان به نام اداره کل و یا معاونت برنامه‌ریزی هستند، همچنین برای بسیای از مشاغل در ساختار فعلی قائم‌مقام درنظر گرفته شده است. عده زیادی مشاور و عناوین از این قبیل پیش‌بینی شده است که قطعا با بازمهندسی سازمان و کوچک سازی  این واحدهای غیرضرور مشاغل مربوط به این مساله حذف می‌شوند. این اصلاح ساختار و کاهش تعداد نیروها به‌جای آنکه از پایین و بدنه عملیاتی شود از تعداد معاونین آقای شهردار شروع خواهد شد و تا زیرمجموعه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌ها و موسسات ادامه پیدا کند.  به هر حال بحث مدیریت تشکیلات و منابع انسانی شهرداری بسیار پیچیده و گسترده است.

رسولی با بیان اینکه در سال جاری، کاهش سطوح مشاغل بالای سازمانی و واحدهای سازمانی یک خط مشی علمی و عملی شورای شهر و شهرداری خواهد بود در پاسخ به این سوال که تکلیف آن ۱۲ هزار نفری از دی ۹۵ تا شهریور ۹۶ استخدام شدند، چه می‌شود، می‌گوید: در حال حاضر وضعیت آن‌ها فرقی با آن ۶۸ هزار نفر ندارد و این کمیته‌های ارزیابی به همین منظور تاسیس شده که در هر واحدی استخدام‌ها را بررسی کنند. به عنوان مثال در شرکت شهر سالم که سازمان ارائه کننده خدمات بهداشتی به کارکنان سازمان شهرداری است، ماهیتا خدماتی به کارکنان شهرداری می‌دهد که وظیفه وزارت بهداشت است.

 وی ادامه داد: طبعا با توجه به این ماموریت و وظایف این شرکت، تعداد پست‌های سازمانی، معاونین، مدیران کل و نوع کارشناسانی که مورد نیاز شرکت است، مورد بازنگری قرار خواهد گرفت. برای مثال اگر کسی دارای تحصیلات معارف اسلامی باشد، در این شرکت که ماهیتا تخصصی و بهداشتی و درمانی است نیروی مناسبی تشخیص داده نخواهد شد. همچنین به دنبال برون‌سپاری آن بخش از وظایفی هستیم  که خارج از سازمان از طریق خرید خدمت توسط بخش خصوصی قابل انجام است.

از نظر نائب‌ رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران، سازمان، تشکیلات و نیروی انسانی هر کدام دو روی یک سکه هستند و بدون اصلاح ساختار، امکان متناسب‌سازی وضعیت نیروی انسانی در شهرداری وجود ندارد. به گفته او، ساختار اصلاح شده یک سازمان در صورتی می‌تواند مفید باشد که کارمندان آن براساس مشاغلی که برایشان تعیین شده و در راستای اهداف و ماموریت‌های سازمان کار کنند.

با این حال او، نیز مانند باقی مدیران شهری می‌داند و به آن اذعان می‌کند که تغییرات در این حوزه بسیار پیچیده و مهم است و هر گونه تغییری در ساختار  و بدنه نیروی انسانی بدون در نظر گرفتن شرایط و مطالعه کافی می‌تواند پیامدهای فروانی به دنبال داشته باشد. این در شرایطی است که شهرداری سه برابر بودجه‌اش، بدهی و دوبرابر آن برای تکمیل پروژه‌هایش نیاز دارد، در حال حاضر ۱۲ پرونده تخلف مالی از شهرداری تهران به قو قضاییه ارسال شده است.

گزارش: فرانک جواهری