پیامدهای اجرای ناقص نظام جامع تأمین اجتماعی/ چند میلیون ایرانی همچنان بدون بیمه

رویداد۲۴ سال‌ها از تصویب «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» می‌گذرد، برخلاف آنچه تصورمی شد قانون مذکور نه‌فقط موجب فقرزدایی نشد بلکه طبق برخی آمارها در حال حاضر چندین میلیون نفر در کشور حضور دارند که خود یا اعضای خانواده‌شان از هیچ پوشش بیمه‌ای بهره‌مند نیستند. به عبارت‌دیگر، به نظرمی رسد در اجرای این قانون تعلل وجود داشته است. از سوی دیگر، هنوز، بررسی جامع و دقیقی انجام‌نشده تا مشخص شود، تاکنون، اجرای قانون جامع، دقیقاً، به نفع چه طبقاتی و اقشاری بوده و چگونه و با چه مکانیزمی باید منافع فقرا، تأمین شود و میزان تأثیر اجرای کارشناسی و کامل این قانون بر مباحث ملی مانند فقرزدایی و کاهش فاصله طبقاتی چقدر است؟

کامبیز لعل، کارشناس تأمین اجتماعی تأکید دارد: بنا بوده این قانون، به نفع کل مردم و به‌ویژه، اقشاری باشد که هیچ‌گونه پوشش بیمه‌ای ندارند اما بعد از ۱۶ سال که از اجرای ناقص این قانون گذشته، این هدف‌گذاری بنیادین، هنوز، عملی نشده است و فقط بخش دولتی از اجرای آن، منفعت برده است؛ زیرا توانسته بیشتر از دوره قبل این قانون، مداخلات خود را گسترش دهد و حتی در عرصه‌هایی ورود کرده که تا پیش از آن، مجاز نبود. وی در گفت‌وگو با خبرنگار مهر به دلایل اجرایی نشدن این قانون پرداخته است.

-طبق برخی آمارها، چندین میلیون نفر در کشور هستند که خود یا اعضای خانواده‌شان از هیچ بیمه‌ای بهره‌مند نیستند، طرح جامع چگونه می‌تواند این قشر را زیرپوشش خود قرار دهد؟

تقریباً ۴۰ میلیون نفر تحت پوشش بیمه و درمان تأمین اجتماعی و حدود ۳۰ میلیون نفر هم تحت پوشش بیمه خدمات درمانی و یا تحت پوشش بیمه‌های نیروهای مسلح هستند. آمار بودجه خانوار که از دل آن نمونه گیری‌های درآمد هزینه‌های خانوار مرکز آمار استخراج می‌شود نشان می‌دهد که حدود ۱۰ درصد مردم هیچ‌گونه پوشش بیمه‌ای ندارند. البته اگر سرانه‌هایی که در بودجه کشور در نظر می‌گیرند، باهم جمع کنیم شاید ۱۰ یا ۱۲ درصد بیشتر از جمعیت کشور از محل درآمدهای عمومی بودجه می‌گیرند ولی عملاً ۱۰ درصد هیچ‌گونه پوشش بیمه‌ای ندارند. البته از این مقدار الزاماً همه آن‌ها افراد نیازمند نیستند و ممکن است بعضی از این افراد خودشان علاقه‌ای به بیمه شدن نداشته باشند مثل کسانی که تمکن مالی لازم را دارند. به‌هرحال، بر اساس آماری که از دیتاهای مرکز آمار ایران قابل‌استخراج است جمعیتی که فاقد پوشش بیمه‌ای هستند ۱۰ درصد جمعیت کل کشور است و ممکن است برخی وزارتخانه‌ها دسترسی به آمار دیگری داشته‌اند که من اطلاعی از آن ندارم.

- این نداشتن پوشش بیمه‌ای گویای ناکامی قانون نظام جامع ساختار نیست؟

دقیقاً، همین‌طور است. زیرا تقریباً در آستانه تصویب این قانون، وضعیت همین بوده و ممکن است به جای ۱۰ درصد مثلاً ۱۵ درصد جمعیت کشور بیمه نداشته‌اند و الان شده ۱۰ درصد. فلسفه وجودی نظام جامع ساختار یا به‌درستی درک نشده و یا شرایط اجرای آن به‌گونه‌ای بوده که آن اهداف محقق نشده و این افراد، الان هیچ‌گونه پوشش بیمه‌ای ندارند و این واقعیت تلخ، مغایر تأکید قانون برنامه سوم و تأکیدهای مکرر در هر دوره پیرامون ضرورت برقراری پوشش همگانی بیمه است.

- دلایل محقق نشدن پوشش بیمه‌ای را در چه می‌دانید؟

نداشتن پایگاه جامع اطلاعاتی را می‌توان یکی از دلایل دانست. درجایی مثل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی حتماً در این زمینه تداخل‌هایی وجود دارد یا اگر تداخل‌ها برطرف شده، هنوز، همپوشانی کامل، شکل نگرفته است و همین نکته، فرصت برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری و توزیع بهینه منابع را از مسئولان گرفته است. یکی دیگر از دلایل آن می‌تواند وضعیت نامناسب اقتصادی باشد چراکه اگر شغل به‌اندازه کافی برای همه وجود داشته باشد همه می‌توانند شاغل باشند و به دلیل شاغل بودن می‌توانند از بیمه تأمین اجتماعی بهره‌مند شوند.

- به استناد آمارها، کشورمان یکی از کشورهای جهان است که کمترین میزان مشارکت اقتصادی را دارد، علت را در چه می‌بینید؟

جمعیت در آستانه اشتغال، امیدی به یافتن شغل ندارد و این باعث می‌شود آمار مشارکت و فعالیت اقتصادی نسبت پایینی داشته باشد. همچنین اقتصاد ایران، امکان تولید شغل ندارید و این نیز برمی‌گردد به ساختارهای نامناسب اقتصادی. بر اساس آمار بانک مرکزی تا ۳۰ سال اخیر، تقریباً، هیچ دو سال متوالی، نرخ رشد اقتصادی مثبت نداشته‌ایم و درواقع، دچار دوره‌های مختلف رکود اقتصادی بوده‌ایم و چند دوره رکود تورمی را نیز تجربه کرده‌ایم. این‌ها، همه پتانسیل‌های اقتصاد را برای ایجاد اشتغال پایدار گرفته و موجب شده، برخی از جویندگان کار، نتوانند شغلی پیدا کنند و از مزایای بیمه بهره‌مند شوند. بدون شک، توزیع نامناسب درآمدهای نفتی در کشور یکی دیگر از عوامل عدم اشتغال‌زایی است.

- اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بیشتر به نفع کدام طبقات و اقشار است؟

بنا بوده این قانون، به نفع کل مردم و به‌ویژه، اقشاری باشد که هیچ‌گونه پوشش بیمه‌ای ندارند اما بعد از ۱۶ سال که از اجرای ناقص این قانون، این هدف‌گذاری بنیادین، هنوز، عملی نشده است و فقط بخش دولتی از اجرای آن، منفعت برده است؛ زیرا توانسته بیشتر از دوره قبل این قانون، مداخلات خود را گسترش دهد و حتی در عرصه‌های ورود کرده که تا پیش از آن، مجاز نبود. بعد از اجرای ناکامل قانون جامع، تغییراتی در اساسنامه سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اتفاق افتاد و سه‌جانبه گرایی بیمه‌ها، تقریباً، مخدوش شده زیرا بخش دولتی در همه زیرمجموعه‌های بیمه‌ای، مداخله رسمی می‌کند. بنابراین، به نظر می‌رسد، به‌جای مردم، بخش دولتی، برنده اصلی اجرای ناکام قانون نظام جامع بوده است.

-این قانون با چه مکانیزمی می‌تواند منافع فقرا را تأمین کند و اصلاً تأثیر اجرای آن در کاهش فقر و کم شدن فاصله طبقاتی چگونه است؟

اگر تأمین اجتماعی چندجانبه به معنای تأمین اجتماعی عام و نه سازمان تحقق می‌یافت، حتماً همه مردم از مواهب آن بهره‌مند می‌شدند و سطح فقر در جامعه کاهش می‌یافت. ولی هرچقدر در اجرای از روح قانون فاصله گرفتیم، این اتفاق نیفتاد. می‌توانم بگویم که در عمل جمعیت منفعت برندگان بعد از تصویب و اجرای قانون با قبل از آن هیچ تفاوتی نکرده است. همان افرادی که به‌نوعی از مواهب رفاه و تأمین اجتماعی بهره‌مند بودند، بعداً هم، همان‌ها بهره‌مند شدند و پس از آن‌هم، افرادی منتفع نشدند که قبل از آن‌هم منتفع نبودند. البته در استمرار این وضعیت نیز نبود پایگاه جامعه اطلاعات است تعیین‌کننده بوده است.

-طبق آمارها، حدود ۷ میلیون ایرانی باوجود شاغل بودن به علت خودداری کارفرمایان از پرداخت حق بیمه آنان، عضو هیچ صندوق بیمه‌ای نیستند و ذره‌بین نهادهای نظارتی مانند بازرسی‌های سرزده تأمین اجتماعی از کارگاه‌ها هم نتوانسته آنان را از وضعیت وخیمشان نجات دهد. نظام تأمین اجتماعی برای شناسایی و حمایت از این عده، چه تدبیری پیش‌بینی کرده است؟

واقعیت این است که سوای آن‌هایی که خودخواسته، بیمه پرداخت نمی‌کنند و ما اصطلاحاً به آن‌ها می‌گوئیم «فرار دستمزدی»، بقیه افرادی که در بخش غیررسمی کار می‌کنند، به دلیل برداشتی خاص و یک‌سویه از قانون تأمین اجتماعی، حق بیمه پرداخت نمی‌کنند. در هیچ جای قانون تأمین اجتماعی سال ۱۳۵۴، تفکیکی بین بخش رسمی و غیررسمی اقتصاد صورت نگرفته، بلکه، قانون تأکید کرده است، هرکسی که در مقابل مزد کار می‌کند، رسمی است.

بنابراین، تنبلی ما بوده که نتوانسته‌ایم سازوکارهای لازم را طراحی کنیم تا بخش غیررسمی هم رسمی تلقی شود و بگوییم هرکسی در بخش رسمی قرارداد داشت، بیاید پولش را بدهد تا نامش را وارد فهرست بیمه‌شدگان کنیم. در نظر می‌رسد شاید الان بعد از گذشت بیش از ۴۵ سال از اجرای قانون، یک بازنگری هم اگر در درون سازمان تأمین اجتماعی نسبت به روح قانون تأمین اجتماعی اتفاق بیافتد، خیلی بهتر است. به نظر می‌رسد، چون طراحی سازوکارهایی که بتوانیم بیمه‌ها را به بخش غیررسمی تسری دهیم، کار سختی است، تا حدودی نخواسته‌ایم این کار سخت را انجام دهیم. اما یکی از مسئولیت‌های اجتماعی ما که در سازمان تأمین اجتماعی کار می‌کنیم، باید این باشد که این سازوکارها را طراحی کنیم.

آن‌ها، یعنی کارگران غیررسمی، نباید به دلیل ناتوانی ما در سیاست‌گذاری، از حق طبیعی‌شان محروم شوند. وجود چنین محرومیت‌هایی، در هیچ جای قانون کار مورداشاره قرار نگرفته، بنابراین، نباید محرومیت‌های موجود را به قانون نسبت دهیم، بلکه باید بپذیریم، این محرومیت‌ها در برداشت نادرست ما و اجرای قانون نادرست و ناقص قانون ریشه دارد.