رفاه اجتماعی در ایران زیر ذره‌بین وزیر کار
اگرچه
ارتقاي كيفيت زندگي در پس افزايش رفاه موضوعي است كه بسياري از
اقتصاددانان بر آن اذعان دارند و مهم مي شمارند اما علي ربيعي آن را مهم
ترين تعريف مي كند. ربيعي كه هموارع يكي از شناخته شده ترين هاي حوزه كار و
كارگري بوده است در طول حيات دولت يازدهم در راس وزارت كار، تعاون و رفاه
اجتماعي قرار گرفت تا بتواند ساماني به بازار كار ببخشد. حالا او در پايان
سال فعاليت دولت تدبير و اميد با نقد عملكرد حوزه كار در دولت هاي نهم و
دهم مي گويد سياست هايي كه در عرصه كاهش فقر و رشد رفاه به كارگرفته شده
بود براي ما چاره اي جز اينكه طرحي نو دراندازيم نگذاشته بود. گفت و گو با
علي ربيعي، وزير كار، تعاون و رفاه اجتماعي در روزهاي پرهياهوي پاياني سال
پيرامون رفاه اجتماعي انجام گرفت كه متن كامل آن را در ادامه مي خوانيد:
به عنوان سوال
اول می‌خواستم بدانم ارزیابی جنابعالی از سیاستگذاری رفاه اجتماعی در ایران چیست؟
و این سیاستگذاری چه چالش‌هایی را پیش‌رو داشته است؟
سیاستگذاری رفاه در ایران به‌طور کلی در حوزه ساختار و فرآیند دچار اشکال اساسی است نبود رویکرد تحلیلی در این حوزه برای سیاستگذار، فرصت تحلیل وضعیت موجود را نمی‌دهد. به عبارتی سیاستگذاری اجتماعی در کشور فاقد یک رویکرد عالمانه در جهت واکاوی و راهبردسازی است. دولت اگر چه طبق قانون اساسی و قوانین بالادستی مهمترین کنشگر در تصویب و اجرای برنامه‌های رفاهی است ولی به‌واسطه نبود یک گفتمان و "چارچوب رفتاری" مشخص، فاقد کارایی لازم است. این مهم در زمان‌هایی که دولت‌هایی با اشکالات گفتمانی و کرداری و درک نادرست از مفاهیم و مصادیق روی کار می‌آیند بیشتر جلوه‌گری می‌کند. سامان پیچیده اداری، منازعات سیاسی، اختلاف نظر در اولویت‌ها، فقدان آمارهای مستند، عدم وجود اراده سیاستگذار در اجرای برنامه‌ها، منطقه‌ای دیدن امور، نابرابری جغرافیایی و... از جمله چالش‌هایی است که حوزه سیاستگذاری را با چالش اساسی روبه‌رو کرده است.
در این ارتباط در سال 1383 سند مهمی در حوزه رفاه به تصویب رسید. این سند با توجه به گستردگی وظایف دولت در موضوع رفاه که در قانون اساسی مصرح شده بود، می‌توانست تحولی بنیادین در ایران رقم بزند. این قانون در حقیقت واکنشی خردگرایانه به وظیفه بر زمین مانده تامین رفاه توسط دولت بود. اگر چه قبل از تصویب این قانون به‌واسطه رویکرد درونی و ذاتی دولت، نهادها و سازمان‌های مختلف درگیر تامین رفاه برای شهروندان بودند، ولی به زعم بسیاری از کارشناسان این حوزه، تصویب قانون مذکور پارادایمی در مقوله رفاه در جامعه ایران می‌توانست باشد. در این معنا «تامین رفاه» همزاد با "توزیع عادلانه ثروت برای همه شهروندان" و "تامین حداقل‌های زندگی برای همه" در نظر گرفته شد. بدین‌سان تدوین برنامه‌ای نهادگرا در دستور کار قرار گرفت. چه اینکه پس از آن ساختار سازمانی «تامین رفاه» با تاسیس وزارتخانه "تعاون، کار و رفاه اجتماعی" نیز وارد مرحله جدیدی شد.
اگر بخواهیم نقبی به قانون اساسی جمهوری اسلامی بزنیم و موضوع «رفاه» را واکاوی کنیم به اصول متعددی برمی‌خوریم که حمایت از محروحان و نیازمندان، تقویت و معیشت مردم و ایجاد نظام یکپارچه تأمین‌اجتماعی را به‌صورت جدی مورد تاکید قرار داده‌اند و همین تاکید موجب شد تا در دهه اول و دوم انقلاب، بین سال‌های 60 تا 80 چندین نهاد حمایتی در جهت تامین «رفاه» نیازمندان توسط دولت ایجاد شود بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که دولت به شکل کاملا «عمومی» و غیرحرفه‌ای و در قالب شعارهای انقلابی تامین نیازهای مستمندان را مصادف و مقارن با "تامین رفاه" شهروندان دانست و بدون ایجاد قانون و ساز و کار سازمانی تا اول دهه 80 خورشیدی تلاش کرد تا «رفاه» را معادل «رفع فقر» از بخشی از جامعه فرض کند و متناسب با این «سیاست» و «رویکرد»، نهادهای حمایتی را گسترش دهد. اما از آغاز دهه 80 خورشیدی، «رفاه» در قالب قانون ساختارنظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی به معنای خاص خود مورد توجه صاحبنظران قرار گرفت.
پس در واقع سیاست‌های رفاهی اهمیت بالایی دارند و در برنامه‌ریزی‌های کلان کشور همواره باید در اولویت باشند؟
بله. به اعتقاد من سیاست‌های رفاهی به منظور اعمال سیاست کنترلی به موازات طرح‌های رفاهی از جمله مسایلی هستند که در سیاست‌های کلان اقتصادی و مالی حتماً باید مورد ملاحظه قرار گیرند. سرمنشاء ایجاد رفاه اجتماعی داشتن دانش در تمام ابعاد برای تمام مردم، ایجاد امنیت فکری و جسمی توام با زندگی سالم، نداشتن اضطراب آینده، داشتن سرمایه اجتماعی هست که شادکامی، خوشبختی، بهزیستی و به حداقل رساندن فلاکت با اجرای برنامه‌های یادشده تحقق خواهد یافت. در صورتی که نتوانیم سیاست‌های رفاه اجتماعی را در جامعه محقق کنیم بروز آسیب‌های اجتماعی همه آحاد جامعه را تهدید خواهد کرد. در ایران و به‌خصوص در دو دهه گذشته سیاست‌های رفاه و تأمین‌اجتماعی به صورت بی‌اثری اجرا شده و موجب گسترش آسیب‌های اجتماعی شده است.
سیاست‌های رفاه را تا دهه 80 مورد واکاوی قرار دادید. دولت یازدهم در این حوزه چه اقدامی انجام داده است؟
متاسفانه رویکرد رفاهی دولت‌های نهم و دهم به دلایل گفتمانی و به‌رغم باز شدن پنجره سیاستی که ناشی از وفور درآمدهای نفتی و تدوین و تصویب قانون نظام جامع رفاه درسال 83 بود، نه تنها به توانمندسازی فقرا کمک نکرد بلکه طبق آمار و ارقام مستند وضعیت رفاهی کشور در سال پایانی دولت قبلی بسیار نامطلوب بود. این شرایط حکم می‌کرد که طرحی نو درانداخته شود و بر این اساس داشتن سیاست رفاهی را به عنوان ویژگی بارز سیاستگذاری رفاهی قلمداد کردیم. بدین معنا که دولت یازدهم برای حل مسائل و مشکلات شهروندان به جای آنکه فقط به بیان تصمیم که ناظر به تمایل، ایده، قصد و یا وعده است بسنده کند به تدوین و اجرای "سیاست" پرداخت که معطوف به سلسله اقدامات هدفمند و هدف محوری (نه اتفاقی، تصادفی و احساسی است که در پاسخ به مطالبات شهروندان و نیازهای گروه‌های هدف در یک بازه زمانی مشخص در واقعیت انجام می‌شود و لذا نتایج آن ملموس و قابل ارزیابی است.
واقعیت این است که نا کارآمدی سیاست‌های رفاه و سیاست‌های حمایتی و عدم توجه به مسئولیت دولت در حوزه رفاهی و عدم توجه به واقعیت‌های جامعه شناختی و تحولات دموگرافی کشور در گذشته موجب شده که آسیب‌های اجتماعی در کشور گسترش پیدا کند و به نوعی باز تولید شود. به‌رغم دخالت‌های گسترده دولت در عرصه اجتماعی و پیگیری ممتد سیاست عدالت اجتماعی، رشد سیاست‌های حمایتی، افزایش یارانه‌های پرداختی مصرفی و... در آن دوره باز شاهد تولید فقر بودیم.
لذا به باور من حضور بخش رفاه در تمام ابعاد برنامه‌های کشور ضرورتی انکارناپذیر است چرا که تمام فعالیت‌های بشری برای رسیدن به رفاه انجام می‌شود. پیگیری سیاست‌های رفاهی یکی از ویژگی‌های دولت یازدهم است که این ویژگی یکی از تفاوت‌های دولت تدبیر و امید با سایر دولت‌های پیش از خود در برنامه‌های رفاهی است.
اگر به طور مشخص بخواهید برنامه‌های رفاهی دولت را به اجمال نام ببرید چه مواردی را مطرح خواهید کرد؟
دولت این برنامه را نه یک برنامه پوپولیستی یا صدقه‌ای بلکه توجه به سیاست‌های رفاهی و حق مردم می‌داند. سیاست‌های رفاهی دولت تدبیر و امید، بدنبال سیاست کلان در توسعه متوازن و جامعه متوازن و ایجاد تعادل در جامعه است که عبارتند از:
- سبد بیمه اجتماعی به فراخور همراه با پرداخت حق بیمه به مردم
- اجرای نظام جامع سلامت
- اجرای بیمه سلامت همگانی و پیاده‌سازی بیمه اجباری
-حمایت‌های اجتماعی و توانمندسازی گروه‌های ناتوان اجتماعی
- مبارزه با فقر آموزشی و غذایی
- تامین امنیت زندگی
- حمایت غذایی از افراد دارای فقر غذایی،
- حمایت اجتماعی از کودکان کار و خیابان،
- ارائه مشوق تحصیلی به کودکان بازمانده از تحصیل،
- غربالگری آلزایمر در سالمندان،
- گفت‌و‌گوی اجتماعی با نخبگان و...
- فقرزدایی منطقه‌ای
بحث مقابله با فقر آن هم در تمام حوزه‌ها از موارد مهمی بوده است که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی همواره آن را مدنظر داشته است و شما آن را مطرح کرده‌اید. در این زمینه چه اقداماتی داشته‌اید؟
بله. واقعیت اینست که سیاست‌های رفاهی مقابله با فقر در دولت تدبیر و امید یک دستور کار سیاستی مهم بوده است و اولویت نخست آن بود که جامعه مدنی را آماده کنیم تا بتواند در این زمینه فعالیت خود را افزایش دهد. در این زمینه به نهادهای مدنی برای فعالیت در حوزه کاهش فقر و آسیب‌های اجتماعی مجوز فعالیت داده شده است. اگر چه حسابداری خیر جمعی شاید قابل اندازه‌گیری نباشد اما مردم در این عرصه مشارکت فعالی دارند.
در مرحله دوم تلاش شد تا سهم بودجه رفاهی در تولید ناخالص داخلی را افزایش دهیم که این کار صورت گرفت در حال حاضر سهم یارانه نقدی 400هزار میلیارد ریال (40هزار میلیارد تومان)، کمک به صندوق‌های بازنشستگی 370 هزار میلیارد ریال (37هزار میلیارد تومان)، بودجه درمان 480 هزار میلیارد ریال ( 48هزار میلیارد تومان) و بودجه بنیاد شهید 100 هزار میلیارد ریال (10هزار میلیارد تومان) است که سرجمع بودجه رفاهی کشور را تشکیل می‌دهد. البته همه این تلاش‌ها به واسطه پنجره واحد خدمات رفاهی مصوب شورای‌عالی رفاه و ایجاد پایگاه اطلاعاتی در کشور ایجاد شده است. همچنین سالانه 750 هزار میلیارد ریال (75هزار میلیارد تومان) بودجه سازمان تأمین‌اجتماعی است که در بودجه دولت لحاظ نمی‌شود. دولت همچنین 100 هزار میلیارد ریال (10هزار میلیارد تومان) یارانه نان می‌دهد و مبلغ زیادی یارانه آب و برق و گاز برعهده دولت است که رقم قابل توجهی در تولید ناخالص ملی می‌شود.
شیوه عملکرد شما در این حوزه چطور بود و چگونه توانستید این خدمات را در سهم‌دهی جامعه هدف تقسیم کنید؟ چه موانع و مسایلی در این زمینه داشتید؟ و چه گام‌هایی در این زمینه برداشتید؟
در گام اول شناسایی جامعه هدف در دستور کار سیاستی قرار گرفت. به عبارتی مخاطبان واقعی بسته‌های سیاست‌های رفاهی باید مورد شناسایی قرار می‌گرفتند. در این مسیر کاری سخت و طاقت‌فرسا لازم بود در کشوری که به تجربه و عادتی ناپسند آمار برای توجیه کاربرد دارد و نه توضیح و داده‌ها براساس منویات ارایه می‌شود نه مطالبات، مسلما تعیین حدود جمعیتی و هویتی جامعه هدف کاری بسیار دشوار و سخت می‌نمود. در همین رابطه سوالات بسیاری را طرح کردیم: اینکه چه تعداد افراد در جامعه، هدف بسته‌های سیاست رفاهی باید قرار گیرند؟ ابعاد فقر و علل آن چیست؟ و اساسا فقیر با چه مختصاتی تعریف می‌شود از جمله این سوالات بود. در ایران متاسفانه فقط براساس نمونه‌گیری مرکز آمار ایران از بودجه خانوار، خط فقر محاسبه می‌شود و درصد خانوارهایی که کمتر از آن درآمد دارند فقیر شناخته می‌شوند. بر همین اساس بودجه خانوار است که گفته می‌شود چند درصد افراد زیرخط فقر زندگی می‌کنند. بنابراین اولین چالش در این حوزه تبیین مساله فقر و رفاه و به عبارتی صورتبندی مساله رفاه در کشور بود. و طبق برنامه‌های بالا دستی به‌خصوص در برنامه پنجم، دولت وظیفه تدوین بانک اطلاعات جامع رفاه را به عهده گرفته است. فقر و رفاه تابع جغرافیا، طبقه، زمان، جنس، و... است. تفصیل این مصادیق باید در بانک اطلاعات جامع رفاه کشور گردآوری می‌شد تا اولا جمعیت فقرا مشخص شود؛ ثانیا ابعاد فقر تبیین شود و ثالثا بسته‌های رفاهی هدفمند شود. در دولت قبلی به تجربه دیدیم که چگونه بسته رفاهی مسکن مهر که برای توانمندسازی فقرا تدوین شده بود، جامعه هدف خود را گم کرد و نهایتا نه تنها مشکل مسکن فقرا و طبقه فرودست را حل نکرد بلکه عوارض اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی بسیاری را ایجاد کرد و یا در وضوع هدفمندی یارانه‌ها، عدم شناخت جامعه هدف نهایتا به پرداخت صدقه به همه شهروندان منتهی شد. در این راستا معاونت رفاه وزارتخانه مسئولیت سنگین ایجاد بانک اطلاعاتی رفاهی کشور را به عهده گرفت که بدون تردید تاسیس این سامانه اطلاعاتی در تاریخ سیاستگذاری ایران بی‌نظیر است. این تلاش عالمانه امروز به بار نشسته و ما در راهبرد رفاهی وزارتخانه به آسانی با جامعه هدف خود ارتباط می‌گیریم و خدمات مقتضی را ارایه می‌کنیم.
گام دوم سیاستگذاری رفاهی در دولت برپایه چرخه سیاستگذاری، تدوین شد."ارزیابی" به قصد "تصحیح روندها" در دستور کار قرار گرفت. ارزیابی نه به سیاق سنت معذرت‌خواهی و پوزش‌طلبی بلکه برساخته از یک ساختار نوین که توانایی تصحیح سیاست‌ها را داشت. به واقع ارزیابی ساز و کار تصحیح سیاست است و اگر نباشد به انباشت خطا منجر می‌شود و به تدریج نظام سیاستگذاری را منحرف می‌کند. می‌دانیم که آفت سیاست‌های رفاهی در ایران به‌خصوص در دهه گذشته انحراف در روند سیاستگذاری رفاهی البته به دلایل سیاسی بوده است.
بر این اساس ارزیابی را در اولویت تدوین بسته‌های سیاستی گذاشتیم و تلاش شد تا طی سه سال گذشته با این تکنیک به تدوین منظم و صیقل داده شده راهبرد رفاهی دولت پردازیم. این راهبرد برمبنای گفتمان توانمندسازی فقرا و نه پرداخت صدقه‌ای صورت گرفت و به ما این امکان را داده است امروز بتوانیم ادعا کنیم برای اولین‌بار در ایران سیاستگذاری رفاهی دارای "گفتمان" و راهبرد است.
دارا بودن سیاست رفاهی در دولت یازدهم به معنای آن است که در عرصه سیاستگذاری عمومی که تقریبا همه‌جنبه‌های زندگی شهروندان را شامل می‌شود این دولت به جای آنکه فقط به بیان و اعلام "تصمیم‌ها" (که حوزه تمایلات، وعده‌ها و قصد انجام امور را شامل می‌شود) بپردازد خود را موظف می‌داند با ارائه "سیاست"هایی که معطوف به اقدامات عملی، هدفمند و زمان‌دار هستند امکان نقد و بررسی آنها را فراهم کنند تا بدینوسیله هم شانس موفقیت این سیاست‌ها را افزایش داده و هم گروه‌های ذیربط و ذی‌نفع را در فرایند سیاستگذاری شرکت داده باشد.
