چرا شورا نتوانست بر بودجه ۲۰۰هزار میلیاردی شهرداری‌تهران نظارت کند؟

شهرداری تهران از زمانی که تشکیل شد تا امروز، یکی از حساسترین نهادهای حکومتی محلی در ایران بوده است. با وجود این حساسیتها که باعث شده برخی از شهرداران تهران در طول سالیان، محاکمه، زندانی و حتی اعدام شوند، همچنان دیده می شود که نظارت گریزی در شهرداری تهران وجود دارد. این گزارش سعی دارد با نگاهی آسیب شناسانه به ریشه یابی پدیده نظارت گریزی بر شهرداری تهران بپردازد.

غلبه فرهنگ قانون گریزی

قانون در ایران، ریشه ای کهن و باستانی دارد. اولین قوانین دنیا در منطقه خاورمیانه نوشته شده و هنوز هم در ورودی موزه ایران باستان، ماکتی از قوانین حمورابی را می توان دید. قوانین دینی نیز در ایران، از دوره پیش از اسلام تاکنون وجود داشته و پس از برآمدن آفتاب اسلام در این مملکت نیز، قانون شرعی، برای همه لازم الاجرا بوده است. پس از دوره مشروطه و انقلاب قانون خواهی در کشور، همچنان دعوا بر سر نظارت بر نهادهای قدرت و مدیریت بر اساس قانون، وجود داشته. یکی از اصلی ترین اهداف انقلاب هم بازگشت به قانون و اجرای همه جانبه قوانین در کشور است. پس چرا همچنان شاهدیم در برخی نهادها از جمله شهرداری تهران، تمایل زیادی برای گریز از نظارت قانونی وجود دارد؟

شاید بتوان اولین ریشه این تمایل را در غلبه فرهنگ قانون گریزی دانست. حاکمیت قانون بر نهادهای دارای قدرت و ثروت و اختیارات مدیریتی مانند شهرداری تهران، یکی از آرمانی ترین اهدافی است که می توان از آن برای ساختن جامعه ای قانونمند سراغ گرفت. با این وجود، غلبه فرهنگ کار و مدیریت به دور از چشم نظارت قانونی، همواره خطری است که مدیران را تهدید می کند.

سمبل و مصداق نظارت قانونی بر عملکرد مدیران را شاید بتوان در مجلس شورای اسلامی دید. قوه ای که یکی از وظایف اصلی آن، نظارت بر اجرای قوانینی است که وضع می کند. قوه قضاییه نیز ناظر بر اجرای قانون توسط اشخاص و سایر قوا است. با این وجود دیده می شود نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداریها و در راس آنها، شهرداری تهران، از خلاء قانونی حضور نهادهای نظارتی ملی، استفاده برده و به دور از چشم نظار قانونی، فعالیت خود را انجام می دهند.

در این میان متاسفانه نمی توان به فرهنگ "قانون گریزی" مدیران اشاره نکرد. بسیاری از مدیران به قانون به گونه ای می نگرند که مانعی است و باید راه حلی برای دورزدن آن یافت. شهرداری تهران نیز از این فرهنگ مستثنی نیست. این نهاد هم سعی دارد اطلاعات و آمار عملکردی خود را از دسترس نظارت ناظران محلی (شورای شهر تهران) خارج کرده و در حیاط خلوت خود، کارها را رتق و فتق کند. برای نمونه نظارت گریزی می توان به سه پرونده "واگذاری املاک به اشخاص و تعاونی ها و فروش املاکی مانند فروشگاه های زنجیره ای شهروند بدون نظارت شورای شهر"، "استخدام چند هزار تن در متروی تهران بدون نظارت شورای شهر" و "واگذاری برخی قراردادهای سازمان زیباسازی به اشخاص خاص، آن هم بدون نظارت شورای شهر" اشاره کرد که در سال 95، سرو صدای زیادی به پا کردند.

بسیارند کسانی که می پندارند تا زمانی که غلبه فرهنگ نظارت گریزی در کشور را شاهدیم، کشتی شهرداری تهران فارغ از اینکه سکان آن در دست چه کسی باشد، دور سایه نظارت نهادهای قانونی، راه خود را خواهد پیمود.

مدیریت در گستره جهانشهر تهران

تهران، دیگر یک شهر نیست، حتی یک ابرشهر هم حساب نمی شود زیرا به قدری توسعه یافته که تبدیل به جهان‌شهر شده؛ برای خود، جهانی است فارغ از جغرافیای پیرامونی و البته مسایل و نامتوازی توسعه یافتگی آن هم منحصر به فرد است.

شهرداری تهران در این گستره 750 کیلومتر مربعی، در حال حاکمیت و مدیریت است. این نهاد هر قدر هم که بخواهد عملکرد خود را شفاف کند، اطلاعات زندگی 12 میلیون نفر ساکنان تهران را از ابتدای تولد تا بدرقه در گور، در خود جای می دهد. اطلاعات به دنیا آمدن، کار کردن، سکنی گزیدن، حمل و نقل، سلامت و بهداشت، تفریح و تفرج، تمایلات اقتصادی و هزاران هزار مسئله ریز و درشت شهروندان باید توسط نهاد شهرداری تهران رصد، اندازه گیری و برنامه ریزی شود.

در این میان، چگونه می‌توان بر مدیریت این جهان‌شهر بسیار بسیار گسترده نظارت کرد؟ یکی از اصلی‌ترین دلایل نظارت‌گریزی شهرداری تهران، گستردگی بسیار زیاد این نهاد در همه جای این جهان‌شهر است. نمی توان جایی را سراغ کرد که ارتباط با یکی از بخشهای شهرداری تهران نداشته باشد. ساده ترین مثال را در هوای این شهر می توان دید. هر نفسی که فرومی رود، شهرداری تهران در میزان آلودگی یا پاکی آن، نقش دارد.

لذا از گستردگی جهان‌شهر تهران به عنوان یکی از اصلی ترین دلایل گریز شهرداری به عنوان حکومت محلی در این شهر می توان یاد کرد. البته باید این نکته را هم در ذهن داشت چطور شهرهای به مراتب بزرگتر از تهران در کشورهای دیگر، به خوبی نظارت می شوند ولی گستره عملکرد شهرداری تهران به دلیل وسعت بسیار زیاد، قابل نظارت نیست. در پاسخ باید گفت همه چیز را باید با هم دید. سیستمهای نظارتی کشورهای دیگر در بستر شفافیت و فرهنگ پاسخگویی کشورها باید سنجیده شود.

گستردگی اختیارات شهردار و بودجه 200 هزار میلیاردی قالیباف

به طور متوسط اگر بودجه شهرداری تهران را سالانه 17 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم، بدون احتساب تورم یا کاهش ارزش ریال، در طول 12 سالی که از حکمرانی قالیباف در شهرداری تهران می گذرد، بیش از 200 هزار میلیارد تومان بودجه این نهاد بوده است.

گستردگی اختیارات شهردار و وظایفی که قانون بر عهده شهرداری هر شهر از جمله تهران گذاشته است را در کنار بودجه سرسام آور 200 هزار میلیارد تومانی که قرار می دهیم، می توان به این نکته رسید که امکان نظارت بر عملکردی این چنین گسترده با اختیاراتی اینطور وسیع و بودجه ای اینقدر هنگفت به سادگی امکان ندارد.

شهرداری تهران در حد و قواره یک دولت محلی کامل و با اقتدار همواره از مرزهای اقتدار خود با قاطعیت دفاع کرده و حتی اجازه حضور ناظران قانونی محلی مانند شورای شهر را هم به بهانه های مختلف نداده است. نمونه سدسازی در مقابل نظارت شورای شهر را می توان در ندادن دسترسی اعضای شورای شهر در سامانه کامپیوتری یکی از سازمانهای کوچک شهرداری مانند زیباسازی دید. این سازمان به سادگی به شورای شهر اعلام کرده به دلایل امنیتی نمی تواند دسترسی به سامانه اطلاعات خود را در اعضای شورای شهر قرار دهد، به عبارت دیگر، حاضر نیست این کار را انجام دهد و البته در این میان بودجه بیش از 20 هزار میلیاردی در سال شهرداری هم پشتوانه قابل اتکایی است.

واقعیت این است که فرق ندارد محمدباقر یا محمود یا محسن بر زین شهرداری نشسته باشد. این اسب چموش و چاق و چله از پولهای سرازیر شده به تهران، حاضر نیست به هیچ ناظر ناشی ای مانند اعضای شورای شهر، رکاب بدهد.

ناتوانی شورای شهر در نظارت

یکی دیگر از عوامل نظارت گریزی شهرداری تهران، ناتوانی نهاد قانونی ناظر بر شهرداری، یعنی شورای شهر است. پارلمان محلی تهران شاید تنها در دوره اول خود توانست اندکی وظایف نظارتی را به معنی دقیق انجام دهد ولی کشمکش هایی که پس از نظارت بر شهرداری بروز کرد، باعث انحلال دوره اول این نهاد شد.

پس از آن هم در دوره دوم شورای شهر، حضور دوگانه چمران-احمدی نژاد، فرصت را برای هر گونه نظارتی بر عملکرد این شورا گرفت. حتی فریادهای یکی از اعضای آن روزگار شورای شهر که تکلیف هزینه های فاقد سند در دوره احمدی نژاد روشن نیست، به جایی نرسید و بی نظارت بر این نهاد تداوم یافت. پس از اینکه احمدی نژاد بر تخت ریاست جمهوری در پاستور نشست، محمدباقر قالیباف به خیابان بهشت آمد تا حکومت خود را تا سال 96، تداوم بخشد.

شورای شهر در ادوار دوم تا چهارم، هر کار کرد نتوانست آنطور که باید و شاید از پس عظمت نظارت بر نهادی مانند شهرداری تهران برآید. تنها در شورای چهارم بود که به لطف رسانه ها و البته زندان افتادن برخی خبرنگاران، بخشهایی اندک از عملکرد مالی غیرشفاف این نهاد، در اختیار عموم مردم قرار گرفت. از پرده بیرون شدن راز واگذاری املاک نجومی، فروش فروشگاه های شهروند، واگذاری قراردادهای نجومی، استخدامهای بی ضابطه چند هزار نفری در شهرداری و مجموعه های زیرین آن در ماه های گذشته، فقط نشان داد شورای شهر چقدر در نظارت بر عملکرد شهرداری، ناتوان و ضعیف است.

البته در این بین نباید از حضور برخی حامیان قدیمی قالیباف در شورای شهر به عنوان یکی از اصلی ترین دلایل ضعف شورای شهر در نظارت غافل شد. کسانی مانند مهدی چمران، حبیب کاشانی، مرتضی طلایی و چهره های جدیدتر شورای شهر، همواره با طرحهای نظارت شورا بر جزئیات عملکرد شهرداری همسویی نشان نمی دهند تا ضعف نظارت شورای شهر در دوره اخیر حضور قالیباف در شهرداری تهران، بیشتر به چشم بیاید.

برخوردهای سیاسی با مسئله نظارت

یکی دیگر از مسایل اصلی نظارت گریزی بر شهرداری تهران، مسئله برخوردهای سیاسی با ابزار نظارت است. نظارت، تطبیق عملکرد یک سازمان با مبانی قانونی است. اینکه آیا می شود از اهرم نظارت برای فشار سیاسی بر مجموعه ای استفاده کرد، کسی شکی ندارد، ولی واقعیت اینجاست که شهرداری تهران در ماه های گذشته همواره با مسئله نظارت به عنوان یک اهرم سیاسی، برخوردی سیاسی داشته و عنوان کرده که نباید از این اهرم استفاده شود تا بر شهردار تهران که سودای ریاست جمهوری او چند سالی است همه را درگیر خود کرده، فشار وارد شود.

برخورد سیاسی هر دو گروه موافقان و منتقدان شهرداری تهران با مسئله نظارت، همیشه این دغدغه را به همراه داشته که تا نگاه سیاسی بر شهرداری که ذاتا نهادی غیرسیاسی است حاکم است، نظارت یا عدم نظارت بر آن نیز سیاسی خواهد بود و در معادلات سیاسی، تنها خروجی قابل انتظار، بحث سیاسی است نه نظارت واقعی.

عدم نظارت نهادهای حرفه ای نظارت

قانون در شرایط فعلی اجازه نمی دهد نهادهای حرفه ای و ملی نظارت به خصوص در ابعاد مالی در شهرداریها حاضر شوند. به عنوان مثال، شهرداریها به همراه برخی از سازمانهای عمومی غیر دولتی از شمول نظارت مالی دیوان محاسبات، خارجند.

در دیماه امسال، طرحی از سوی نمایندگان مجلس برای گسترش دایره نظارت دیوان محاسبات مجلس بر شهرداریها و دیگر نهادهای عمومی غیردولتی مانند تامین اجتماعی، هلال احمر و ... به تصویب رسید که شورای نگهبان آن را تایید نکرد.

اصرار نمایندگان مجلس بر اینکه باید شهرداریها به دیوان محاسبات، حساب و کتاب پس بدهند، باعث شد این طرح به مجمع تشخیص مصلحت برود که انتظار آن است در سال جاری (96)، مجمع تشخیص مصلحت تکلیف این کشمکش را روشن کند.

در صورتی که مجمع تشخیص مصلحت، تصویب کند شهرداری نیز تحت نظارت مالی دیوان محاسبات قرار بگیرند، می توان انتظار داشت نظارت مالی بر عملکرد این نهاد، از سوی ناظران حرفه ای که دارای اختیارات دادگاه و قاضی هستند، بتواند مهار این اسب سرکش را اندکی به دست گیرد.

نکته اصلی اینجاست که برخی چهره ها از جمله مهدی چمران، رئیس شورای عالی استان ها که رئیس شورای شهر تهران هم است، از این طرح نظارتی استقبال نکرده و آن را رقیب تراشی برای نظارت شورای شهر می دانند. استدلال آنها ساده است. چمران معتقد است وقتی نظارت بر عملکرد شهرداری ها که عمده درآمد آنها از مردم تامین می شود و به اصطلاح خودگران هستند، به شوراهای شهر سپرده شده، چه دلیلی دارد نهادی که بر دولت و درآمدهای عمومی کشور نظارت می کند (دیوان محاسبات) درگیر نظارت بر شهرداری ها شود؟ آیا تصویب این طرح جز این است که از اختیارات و حوزه وظایف و اقتدار قانونی شورای شهر کاسته و به اقتدار و اختیار مجلس و بازوی نظارتی آن، دیوان محاسبات، افزوده خواهد شد؟ به نظر می رسد از بعد اصولی، این اعتراض بجا و وارد است ولی در عرصه عمل، زمانی که شورای شهر تهران در فاصله سالیان گذشته نشان داده عملا به هزار و یک دلیل از جمله عدم همکاری شهرداری قادر به نظارت نیست، باید چه کسی زنگوله نظارت را بر گردن گربه بیندازد؟

اینجاست که باید گفت شاید حضور ناظران حرفه ای مالی دیوان محاسبات در شهرداری ها بتواند اطمینان ایجاد کند که قانون در این نهادها، اجرا خواهد شد.