سیاست اقتصادی در تله فکری
رویداد۲۴-در حوزه سیاست‌های مالی، فقدان یک قاعده مالی مشخص، باعث سلطه این سیاست‌ها بر بخش پولی شده است. در کنار این موارد، هدفگذاری سیاستی در این بخش‌ها منحرف شده است. در کنترل نرخ تورم، به جای بهره‌گیری از سیاست پولی مناسب از سیاست ارزی و از سیاست پولی برای ایجاد اشتغال یا پوشش کسری بودجه استفاده می‌شود.
چرا چالش‌های اصلی اقتصادی ایران در دهه‌های گذشته، حل نشده و تنها شکل ظاهری آن تغییر یافته است؟ در حوزه سیاست‌های پولی، مساله تورم هنوز به‌عنوان یک مساله مبهم وجود دارد.
در حوزه سیاست ارزی، انرژی و منابع بسیاری صرف کنترل نوسانات مقطعی می‌شود. در حوزه سیاست‌های مالی، فقدان یک قاعده مالی مشخص، باعث سلطه این سیاست‌ها بر بخش پولی شده است. در کنار این موارد، هدفگذاری سیاستی در این بخش‌ها منحرف شده است. در کنترل نرخ تورم، به جای بهره‌گیری از سیاست پولی مناسب از سیاست ارزی و از سیاست پولی برای ایجاد اشتغال یا پوشش کسری بودجه استفاده می‌شود.
همچنین عمده منابع در سیاست مالی، صرف هزینه‌های جاری بودجه می‌شود. این مجموعه زنجیروار باعث شده که نه‌تنها برای مسائل اقتصادی ایران، راه‌حل مشخصی وجود نداشته باشد، بلکه این مسائل در هر دوره تکرار شود. مجموعه این موارد تایید می‌کند که سیاست‌گذار اقتصادی در یک تله ذهنی قرار دارد و مادامی که از این تله عبور نکند، چالش‌های اقتصاد ایران باقی خواهد ماند. سیاست‌گذار باید از تله نرخ‌گذاری دلاری و کنترل تورم با نرخ ارز، عبور کند؛ از سیاست‌های پولی، برای کنترل تورم بهره ببرد و مهم‌تر از همه، یک قاعده مالی مشخص و پیش‌بینی‌پذیر طراحی کند.
سیاست اقتصادی در تله فکری
در سال‌های گذشته رفتارها و عادات تکراری سیاست‌گذار در حوزه‌های اصلی اقتصاد کلان، نتوانسته اهداف مشخص شده در اسناد توسعه‌ای را محقق کند. در این‌خصوص سیاست‌گذار نیاز به یک تغییر نگرش در سیاست‌گذاری برای دستیابی به هدف‌های مدنظر دارد. برای این تغییر نگرش در سیاست‌گذاری، باید نقشه راه در حوزه‌های ارزی، پولی و مالی مشخص شود. در سیاست ارزی، خروج از تعیین دستوری نرخ دلار و استفاده نکردن از سیاست ارزی برای کنترل نرخ تورم باید مدنظر قرارگیرد. در سیاست پولی، به تعریف یک پارادایم مشخص برای کنترل تورم و تسریع اصلاح نظام بانکی نیاز است. همچنین در مهم‌ترین حوزه یعنی سیاست‌های مالی، باید قاعده مالی پیش‌بینی‌پذیر تعریف شده و با بهره‌گیری از نقش صندوق توسعه و اوراق بدهی، از نوسانات بودجه به سایر بخش‌ها جلوگیری کرد.
دو تغییر رفتار در سیاست ارزی
داستان تکراری افزایش نرخ ارز، دوباره در حال رخ دادن است و هنوز راه‌حل معینی برای آن درنظر گرفته نشده است. راه‌حلی که برای جلوگیری از نوسان ارزی در این سال‌ها در نظر گرفته شده بود، عرضه ارز پایین‌تر از قیمت تعادلی بازار بوده است. این عرضه با توجه به ذخیره ارزی بانک مرکزی شدت و قوت می‌گرفت و این موضوع باعث نوسان قیمت ارز در بازار می‌شده است. از سوی دیگر، عادت به ثابت نگه داشتن نرخ ارز، این علامت را به جامعه داده که دولت برای کنترل نرخ تورم به‌جای استفاده از سیاست‌پولی از سیاست ارزی استفاده می‌کند؛ بنابراین انتظارات تورمی نیز به نوعی به نرخ ارز گره خورده است.
این در حالی است که در شرایطی که میانگین نرخ تورم نسبت به سایر کشورها که با آن تبادلات تجاری وجود دارد، در سال‌های گذشته بالاتر بوده است، نیاز است که نرخ ارز نیز با توجه به این شرایط شناور باشد. این در حالی است که در اکثر کشورهای دنیا، نرخ ارز در بازار و در عرضه و تقاضای ارز بین صادرکنندگان و واردکنندگان، به‌صورت لحظه‌ای مانند هر کالای دیگری مشخص می‌شود و نقش بانک مرکزی در این بین به‌عنوان سیاست‌گذار، نظارت بر عملکرد بازار و دخالت آن در صورت بروز اختلال است. عمده بانک‌های مرکزی از هدفگذاری قیمتی، جلوگیری می‌کنند و برای سیاست‌های اقتصاد خود یک مکانیزم مناسب ارزی درنظر می‌گیرند.
نمی‌توان عنوان کرد که بانک مرکزی آمریکا همواره از افزایش شاخص جهانی دلار نفع می‌برد، چه‌بسا که در ماه‌های اخیر، این شاخص به‌دلیل سیاست‌های اقتصادی کاهش قابل‌توجهی داشته است. بنابراین باید یک پارادایم مشخص ارزی، برای بانک مرکزی تعریف شود و نمی‌توان گفت که تمرکز بر ثابت نگه داشتن نرخ دلار می‌تواند منافع اقتصادی را برای اقتصاد تامین کند.
در شرایط کنونی با توجه به اینکه نرخ تورم در اقتصاد کشور به شکل پایدار به سطح زیر ۵ درصد نرسیده است، نمی‌توان انتظار داشت که حرکت نرخ ارز افزایشی نباشد، اما به‌دلیل اینکه در سال‌های اخیر، سیاست‌گذار تمایل داشته که نوسانات نرخ ارز کنترل شود، نرخ اسمی از سطح تعادلی بازار فاصله گرفته است. در حال‌حاضر تعیین نرخ دقیق ارز تعادلی، در بازارهایی مانند نرخ ارز کار دشواری است، اما می‌توان در نظر گرفت که سطح تعادلی نرخ در چه محدوده‌ای است.
تجربه‌های گذشته نیز نشان داده که درنهایت نرخ ارز خود را به شرایط تعادلی نزدیک خواهد کرد. در این‌خصوص کارشناسان معتقدند که باید از تمرکز بر یک نرخ مشخص حساسیت‌زدایی کرد. بر این اساس بانک مرکزی باید یک‌بار و برای همیشه اعلام کند که سیاست ارزی کشور شناور است و بانک مرکزی به‌دنبال دستیابی به هیچ نرخی نیست و تنها زمانی در بازار دخالت می‌کند که با اهداف بانک مرکزی در تحقق تورم آهسته و رشد اقتصادی مناسب همخوانی داشته باشد. تصمیم دوم بانک مرکزی، چشم‌پوشی از سیاست‌های ارزی، برای اجرای سیاست‌های کنترل تورم است.
در سال‌های گذشته، سیاست‌گذار نتوانسته به یک پارادایم مشخص برای سیاست‌های تورمی دست یابد و برای کنترل تورم بخش قابل تجارت سعی کرده که با ثابت نگه داشتن نرخ ارز و سوبسید به واردات، نرخ تورم این بخش را کنترل کند، این در حالی است که در بخش غیرقابل تجارت مشاهده می‌شود که این روند افزایشی خواهد شد. در این‌خصوص بانک مرکزی، به‌جای تمرکز برای بهره‌برداری از سیاست ارزی برای کنترل نرخ تورم، باید از این سیاست برای بهبود تراز تجاری و حمایت از صادرکنندگان بهره ببرد. البته این تصمیم نیاز به اصلاحات همگام در سایر بخش‌ها دارد و نمی‌توان تنها با تکیه بر سیاست ارزی شناور، به بهبود تراز تجاری دست یافت.
تمرکز سیاست پولی بر کنترل تورم
تمرکز و اصلاح یک محدوده مشخص از سیاست‌گذاری نمی‌تواند اثربخشی لازم را در اقتصاد داشته باشد. تجربه کشورها در برنامه‌های توسعه‌ای نشان داده که کشورها بسته‌ای از سیاست‌های همه‌جانبه را اجرایی کرده‌اند. نمی‌توان در یک کشور سیاست پولی مناسبی را تعریف نکرد و انتظار داشت که با یک سیاست ارزی، شرایط کشور به سمت بهبود حرکت کند. امروزه برای یک بانک مرکزی متعارف، هدف اصلی کنترل سطح قیمت‌ها یا همان تورم است. در برخی بانک‌های مرکزی برخی از هدف‌های دیگر در سایه هدف نخست، تعریف می‌شوند، اما هیچ‌گاه این اهداف باعث دور شدن از هدف نخست نمی‌شوند.
این در حالی است که در قانون بانک مرکزی، اهداف و آرمان‌های مشخصی تعریف شده که بر کنترل سطح قیمت‌ها سایه افکنده است. اینکه منابع بانک مرکزی باید برای تسهیلات ارزان قیمت یا افزایش سرمایه بانک‌ها به کار گرفته شود یا اینکه بانک‌ها را برای ایجاد اشتغال تجهیز کند، باعث شده که تمرکز بر هدف اصلی، کمرنگ شود. از سوی دیگر، سیاست‌ها و اهداف تعریف شده برای اصلاح نظام بانکی، به کندی پیش می‌رود و این اصلاحات عمدتا باعث نشده که مشکل ترازنامه‌ای بانک‌ها رفع شود. در نتیجه فشار بانک‌ها به بانک مرکزی که ریشه آنها را می‌توان به سال‌های قبل نسبت داد، باعث بسط پایه پولی و رشد بالای نقدینگی شده است.
به نحوی که بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی یکی از عوامل اصلی رشد پایه پولی بوده است. در شرایطی که نرخ رشد پایه پولی در سطح بالایی بوده و ضریب فزاینده نقدینگی نیز به بیشترین سطح ممکن رسیده است، بهره‌گیری از سرعت‌گیرهایی مانند نرخ سود بانکی باعث کنترل نرخ تورم در سال‌های قبل شده بود، اما با کاهش دستوری نرخ سود بانکی این رویه در نیمه دوم سال‌جاری نیز تغییر کرده است و این روند بازارهای دارایی را نیز تحت‌تاثیر قرار داده است، این در حالی است که کارشناسان تایید می‌کنند که کاهش نرخ سود بانکی بدون انجام اصلاحات، راه به جایی نخواهد برد.
بنابراین در سیاست پولی نیز به‌نظر می‌رسد که باید سه تحول اصلی در نظر گرفته شود. نخست اینکه اصلاح نظام بانکی را با قدرت بیشتری در دستور کار قرار دهد و در کنار این موضوع از تعیین قیمت‌گذاری دستوری برای نرخ سود جلوگیری کند. از سوی دیگر، بانک مرکزی باید یک پارادیم مشخص برای هدفگذاری تورمی خود تعریف کند و سیاست‌های خود را متناسب با این نرخ هدف تنظیم کند. با توجه به کاهش نرخ تورم، به‌نظر می‌رسد این پارادایم مشخص هنوز برای بانک مرکزی، مانند برنامه‌هایی که در دیگر کشورها عملیاتی شده وجود ندارد.
وجود یک قاعده مالی مشخص
بحث مهم دیگر که به اعتقاد کارشناسان از نظر اهمیت، از دو حوزه نخست نیز مهم‌تر است، تغییر نگرش در سیاست‌های مالی است. با بررسی وضعیت اقتصاد ایران در سال‌های گذشته می‌توان مشاهده کرد هرگاه اقتصاد ایران در دوره افزایش درآمدهای نفتی قرار گرفته، اشتهای سیاستمدار برای خرج کردن، منجر به انبساط بودجه شده است. انبساط بودجه به معنای وظایف جدید دولت در حوزه عمرانی یا بودجه جاری است.
اما زمانی که کاهش قیمت نفت و کاهش بودجه رخ می‌دهد، دولت از وظایفی که برای خودش تعریف کرده است نمی‌تواند برگردد، پس گرفتار کسری بودجه و در نتیجه تورم می‌شود. تسلط دولت بر نظام بانکی و بانک مرکزی باعث می‌شود هم در دوره افزایش و هم در دوره کاهش قیمت نفت با انبساط پول مواجه شویم که به تورم مزمن می‌انجامد. با وجود تورم مزمن، دولت با حفظ رفتار خود در بودجه، سراغ بنگاه‌های اقتصادی و قیمت‌گذاری می‌رود.
یعنی وارد یک تعامل با بنگاه‌های اقتصادی می‌شود و این فرض را در نظر می‌گیرد حال که با قیمت‌گذاری، بنگاه‌ها را به سمت زیان‌دهی سوق داده است، در مقابل انرژی، منابع طبیعی و زیرساخت‌ها را ارزان عرضه کند و نرخ سود بانکی را پایین نگه دارد.
در نتیجه کل اقتصاد به‌دلیل انتشار ویروس یک بیماری، زیان‌ده می‌شود. ابرچالش‌های اقتصاد ایران از همین رفتار ایجاد شده است. یعنی رفتاری در پیش گرفته شده که منجر به تورم مزمن شده و بقیه ابرچالش‌ها شکل گرفته است. در این شرایط دولت‌ها نه‌تنها مایل نیستند که تورم را به‌دلیل اقدامات مالی خود به‌شمار آورند؛ بلکه به جای اجرای سیاست‌های ضد تورمی، سیاست‌های ضدگرانی را اجرا کرده و سیاست‌های کنترل نرخ و واردات ارزان قیمت برای کنترل تورم را در دستور کار قرار می‌دهند.
در این خصوص کارشناسان معتقدند باید از یک قاعده مالی (Fiscal Rule) که رفتار مالی دولت را قابل پیش‌بینی می‌کند، بهره برد. اکنون در بسیاری از کشورها بودجه یک سند مالی یکساله نیست و برای دو سال بسته می‌شود. هر سال برای بودجه کشور انرژی زیادی در دولت و مجلس و سایر نهادها مصرف می‌شود.
اگر دولت بتواند ثباتی به رفتارش بدهد، می‌تواند قانون بودجه دوساله شود. البته این به شرطی ممکن است که بتوان در گام اول، بودجه یکساله را پیش‌بینی‌پذیر کرد که اکنون فاصله زیادی با این قاعده داریم.
همچنین باید تمهیداتی برای مدیریت نوسان درآمدهای عمومی کشور با قیمت جهانی اندیشید که در این صورت صندوق توسعه ملی به یک نهاد با اهمیت تبدیل خواهد شد، چرا که منابع قابل توجهی در این نهاد تجمیع می‌شود و نقش صندوق پررنگ خواهد شد. در کنار این موضوع باید توجه کرد که اوراق بدهی نیز می‌تواند در نقش نوسان‌گیر بودجه دولت در داخل سال ظاهر شود. حال چنانچه این امر نیز محقق شود، ارتباط بودجه با پایه پولی قطع شده و در این صورت می‌توان به‌سوی هدفگذاری تورم قدم برداشت.
البته در این خصوص باید از انحراف اوراق بدهی و انتشار آن برای امور جاری، خودداری کرد و این اوراق با اهداف مشخص و در مواردی هزینه شود که بتواند بهره مناسب را برای اقتصاد به همراه داشته باشد.
