هراس طراح تحریم‌ها در دوره اوباما چه بود؟
«مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی» در گزارشی به درخواست رئیس بهارستان اقدام به انتشار ترجمه کتاب «هنر تحریم‌ها، نگاهی از درون» نوشته «ریچارد نفیو» کرده است. اقدامی که البته به سبب عدم اخذ مجوز از مولف این کتاب مورد اعتراض نفیو نیز قرار گرفت. نفیو که در دوره اوباما مسوولیت طراحی تحریم‌های هوشمند علیه ایران را بر عهده داشت در این کتاب به شرح چارچوب فکری و عملی طراحی تحریم‌ها برای اعمال فشار اقتصادی بر کشور پرداخته است.
این کتاب که در آستانه ورود به سال ۱۳۹۷ در آمریکا به انتشار رسید، از سوی بسیاری از مقامات آمریکایی به‌عنوان راهنمای استفاده از جعبه ابزار تحریم‌ها معرفی‌شده است. این کتاب نه‌تنها تحریم‌ها را از نظر کارآیی یا عدم کارآیی بررسی میکند، بلکه به مخاطبان خود در حوزه سیاست‌گذاری نشان می‌دهد که در چه شرایطی، چه تحریمی را چگونه بر کشور هدف اعمال کنند.
بررسی این کتاب به واسطه معرفی ترفندها و ملاحظات ذهنی رقیب برای اعمال فشار اقتصادی با اهداف گوناگون می‌تواند برای سیاست‌گذاران ایرانی از جهت پیش‌بینی شرایط آتی و معرفی ابزارهای مقابله‌ای نیز حائز اهمیت باشد.
چرا تحریم؟
با اینکه سابقه استفاده از تحریم‌ها به پیش از میلاد مسیح باز می‌گردد، اما استفاده از تحریم اقتصادی به تدریج پس از قرن نوزدهم به یک ابزار سیاست خارجی مستقل تبدیل شد. اگرچه تحریم‌ها در سده گذشته به ابزاری محبوب در سیاست خارجی به خصوص در آمریکا تبدیل شده است اما هنوز یک خلأ مفهومی در گفت‌وگوی عمومی در این زمینه دیده‌می‌شود.
به گفته نفیو، کتاب «هنر تحریم‌ها» در پاسخ به این خلأ به بررسی تحریم‌های آمریکا علیه ایران طی سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۱۵ پرداخته است. تحریم‌هایی که اگرچه به عقیده بسیاری یک تجربه همراه با شکست بود، اما به عقیده نگارنده هنر تحریم، نتیجه تحریم‌ها یعنی جمع شدن ایران و قدرت‌های جهانی بر سر میز مذاکره دلیل خوبی برای اثبات موفقیت‌آمیز بودن تحریم‌های آمریکا علیه ایران است.
نفیو در نخستین بخش از کتاب خود، به بررسی چرایی تحریم پرداخته است. هدف از اعمال تحریم‌ها در این بخش اعمال فشار بر کشور هدف و در نتیجه تغییر رفتار این کشور است. نفیو هدف از اعمال تحریم‌ها را ایجاد «دردی» می‌داند که در نهایت منجر به تغییر رفتار کشور هدف تحریم خواهد شد. اما کشور تحت تحریم نیز این امکان را دارد که از ابزارهای مختلفی در مقابل تحریم استفاده کند. وضعیتی که نفیو از آن با عنوان «استقامت طرف تحریمی» یاد کرده است.
به عقیده نفیو ایجاد درد از سوی تحریم‌کننده می‌تواند باعث شود تا کشور تحت تحریم از طریق ابزارهای مختلف در برابر تحریم مقاومت کند. بنابراین یک تحریم در صورتی کارآ خواهد بود که بتواند مقاومت کشور تحت تحریم را بشکند. پس سیاست‌گذاران باید برای دستیابی به اهداف ترسیم شده در سیاست تحریم رفتار استقامتی کشور هدف را رصد و سیاست‌های خود را مبتنی بر این رفتار طراحی کنند.
یکی از نمونه‌های ناموفق اعمال تحریم، محدودیت‌های واردشده بر عراق در دهه ۱۹۹۰ بود. یعنی جایی که سیاست‌گذاران آمریکایی ساده‌انگارانه فکر می‌کردند که تعهد آنها در اعمال تحریم‌ها می‌تواند به معنای شکسته شدن استقامت عراق در مقابل تحریم‌ها شود.
اعمال تحریم‌ها بر عراق به خاطر تجاوز به خاک کویت و بعد از آن به بهانه گسترش سلاح‌های هسته‌ای اگرچه اقتصاد عراق را به ورطه نابودی کشاند، اما نتوانست رهبر عراق را که منافع اقتصادی ملی عراق پایین‌تر از تمایل خود برای بزرگ نشان دادن تصویر عراق بود را متقاعد به همکاری کامل با نهادهای بین‌المللی کند. تا اینکه در نهایت طراحان تحریم علیه عراق در نهایت به این نتیجه رسیدند که برای جلوگیری از برنامه گسترش سلاح‌های کشتار جمعی عراق (ادعایی که البته شاهد چندانی برای آن یافت نشد) به فکر استفاده از آلترناتیو تحریم یعنی جنگ انداخت.
به عقیده نفیو یکی از بزرگ‌ترین اشتباهات سیاست‌گذاران وقت در اعمال تحریم بر عراق برآورد اشتباه آنها در مقابل رفتار صدام بود. افزون بر این اعمال شدیدترین تحریم‌ها بر اقتصاد عراق ظرف ۶ ماه باعث شد تا قدرت‌های جهانی ابزار دیپلماتیک برای بیشتر تحت فشار قرار دادن صدام را داشته باشند.
به سوی تحریم
به عقیده نفیو، تجربه ناموفق آمریکا در دستیابی به اهداف ترسیمشده در تحریم عراق باعث شد تا تحریم‌هایی که با فاصله حدود یک‌دهه‌ای بر اقتصاد ایران تحمیل شد از مکانیزم متفاوتی پیروی کند. مکانیزمی که به عقیده این استراتژیست آمریکایی در زمینه تحریم ختم شدن آن به توافق هسته‌ای حکایت از موفقیت‌آمیز بودن آن دارد.
نگرانی غرب از برنامه هسته‌ای ایران نه محدود به پس از انقلاب بلکه به دهه ۱۹۷۰ باز می‌گردد. با این وجود سابقه اعمال تحریم‌ها علیه ایران به بهانه فعالیت هسته‌ای مشکوک و گزارش ندادن بخشی از فعالیت هسته‌ای ایران به آژانس انرژی اتمی به سال ۱۹۹۵ باز می‌گردد. یعنی زمانی که آمریکا ایران را از نظر تجاری تحریم کرد. تحریمی که البته به واسطه روابط تجاری محدود بین دوکشور تاثیر چندانی بر اقتصاد ایران نداشت.
به این ترتیب آمریکا تلاش کرد تا با استفاده از ابزارهایی مانند «قانون ایلسا» سایر کشورها را با خود همراه یا به بیان بهتر وادار به همراهی با خود کند. اگرچه این قانون در ابتدا به خاطر نقض قوانین تجارت جهانی از سوی اتحادیه اروپا و برخی دیگر از کشورها محکوم شد اما رئیس‌جمهوری وقت آمریکا از طریق رایزنی بقیه کشورها را نیز با خود همراه کرد. پس از سال ۲۰۰۲ و با اتفاق نظر قدرت‌های بین‌المللی بر سر پنهانکاری ایران در زمینه فعالیت هسته‌ای دوره جدیدی از تحریم‌ها آغاز شد.
دوره‌ای که در آن آمریکا تلاش می‌کرد تا کشورهای دیگر را برای همراهی علیه ایران متقاعد کند. در واقع اگرچه آمریکا طی این دوره ادعا می‌کرد که به مدارکی مبنی بر صلح‌آمیز نبودن برنامه هسته‌ای ایران دست پیدا کرده است، اما آنها از این مدارک نه به‌عنوان بهانه اعمال فشار بلکه به‌عنوان ابزاری برای متقاعد کردن سایر قدرت‌های جهانی استفاده کردند تا به آمریکا در راه تحریم ایران بپیوندد.
نخستین راه حل برای بهانه ایران هسته‌ای، تعلیق برخی از برنامه غنی‌سازی اورانیوم در ایران بود. پس از تغییر رئیس‌جمهوری در ایران در سال ۲۰۰۵ ایران بار دیگر اعلام کرد که می‌خواهد فعالیت‌های تعلیق شده را از سر بگیرد. اعلامیه‌ای که تنها سه روز پس از روی کار آمدن محمود احمدی‌نژاد از سوی وزارت امورخارجه صادر شد. رویکردی که به‌گفته نفیو باعث خوشحال شدن سیاست‌گذاران آمریکایی شد؛ چراکه هدف آمریکا یعنی «همه علیه ایران هسته‌ای» در شرف تحقق بود.
ایران در سیبل کاغذپاره
با از سرگیری فعالیت‌های هسته‌ای ایران در ژانویه ۲۰۰۶ پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع داده شد و ایران در بن‌بست دیپلماتیک با کشورهای اروپایی حتی روسیه و چین را نیز در کنار خود نمی‌دید. در این زمان بود که سیاست‌گذاران آمریکایی به این نتیجه رسیده بودند که موفقیت در اعمال تحریم‌ها نه به صرف اعمال تحریم‌ها بلکه در اثر همراه‌سازی جهانی حاصل خواهد شد.
ارائه بسته پیشنهادی از سوی ۱+۵ به ایران در سال ۲۰۰۶ درواقع آغاز راه به تنگنا راندن ایران بود. آمریکا که تلاش داشت کماکان در اجماع جهانی علیه ایران نقش رهبری را ایفا کند در سال ۲۰۰۶ اخطار به شرکت‌ها بابت روابط تجاریشان با ایران را آغاز کرد. به گفته طراح شبه تحریم‌های هوشمند علیه ایران، بزرگ‌ترین کمک‌حال آمریکا در طراحی تحریم علیه ایران، چیزی جز رویکرد تهاجمی ایران نبود.
در سال‌های اولیه تحریم آمریکایی‌ها به این نتیجه رسیده بودند که قطع بازوی اقتصاد ایران عملا امکان‌پذیر نیست اما می‌توان بخش زیادی از توان بازوی اقتصادی این کشور را تحلیل داد. راه‌حل تحلیل توان اقتصادی ایران نیز «قطع رابطه مالی ایران با بانک‌ها و نهادهای بین‌المللی» بود.
قیمت بالای نفت در انتهای دهه ۲۰۰۰ در عمل باعث شده بود تا نشانه‌های تنگنای اقتصادی ایران چندان در متغیرهای کلان اقتصادی تجلی پیدا نکند. با این وجود شرکت‌های بین‌المللی رفته‌رفته ریسک بالاتری در تجارت با ایران می‌دیدند. به این ترتیب میزان جذب سرمایه‌خارجی در ایران که طی سال‌های ۲۰۰۲ تا ۲۰۰۵ در صدر کشورهای خاورمیانه از لحاظ جذب سرمایه خارجی بود، طی سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۰۸ درحدود ۲۰ درصد کاهش یافت. آن‌هم در حالی که در بقیه کشورهای خاورمیانه میزان سرمایه‌گذاری خارجی به‌طور میانگین ۸۰ درصد افزایش یافته‌بود.
آمریکا رفته‌رفته تلاش کرد تا محدودیت‌های وارد شده بر نظام بانکی ایران را به سایر سرویس‌های مالی کشور مانند صنعت بیمه گسترش دهد. نکته جالب‌توجه از زبان نفیو این حقیقت است که آمریکا در این نقطه تمایل چندانی نداشت تا محدودیت‌های شدیدی بر فروش نفت خام ایران وارد کند.
با روی کار آمدن اوباما، نخستین رئیس‌جمهوری سیاه‌پوست آمریکا تلاش کرد تا در ابتدا با استفاده از رویکردی تعاملی با ایران کنار بیاید اما طرف ایرانی تمایلی به تعامل با دشمن دیرینه خود نداشت. به‌گفته ریچارد نفیو سیاست‌گذاران آمریکایی در این بازه به این نتیجه رسیده‌بودند که نباید در آن مقطع حلقه تحریم‌ها را تنگ‌تر کنند.
اما در تابستان ۲۰۰۹ و با کنار گذاشتن راه‌حل تعاملی بار دیگر تشدید تحریم‌ها علیه ایران در دستور کار قرار گرفت. همزمان با این تغییرات کاهش فشار بر ایران و تامین سوخت مورد نیاز ایران از خارج کشور در ازای اجازه بازرسی به ایران پیشنهاد شد. پیشنهادی که حتی مورد موافقت «سعید جلیلی» قرار گرفت اما به‌نظر می‌رسید که قبول این پیشنهاد از پشتوانه سیاسی کافی در ایران برخوردار نیست.
به این‌ترتیب در نوامبر سال ۲۰۰۹ آمریکا تصمیم گرفت تا با استفاده از سه ابزار یعنی تحریم‌های سازمان ملل، اقدامات چندجانبه غیررسمی و فشار به شرکت‌های همکار با ایران، حلقه محاصره را برای ایران تنگ‌تر کند. سیاستی که هدف آن کشاندن ایران به میز مذاکره بود. به این ترتیب آمریکا توانست با جلب حمایت سایر کشورها همگرایی خاصی در جهت تحریم ایران ایجاد کند.
تصویب قانون تحریم همه‌جانبه ایران موسوم به «سیسادا» در سال ۲۰۱۰ آغاز مرحله جدیدی از تحریم‌های ایران بود چراکه به دولت آمریکا آزادی تحریم نهادهای مالی همکار با ایران را می‌داد. افزون بر این سایر کشورها نیز در هماهنگی با آمریکا به تدریج از تابستان سال ۲۰۰۹ قوانین سخت‌گیرانه‌تری را در رابطه با تجارت با ایران تصویب می‌کردند.
استقامت ایران
نفیو در کتاب «هنر تحریم‌ها» شکستن استقامت کشور تحت‌تحریم را به‌عنوان مهم‌ترین هدف اعمال تحریم معرفی کرده است. استقامت در واقع نشان می‌دهد که یک کشور چگونه سازماندهی خود را متناسب با تنگنای تحریمی به‌روزرسانی میکند. رصد استقامت کشورها برای تحریم‌کننده نمایانگر اولویت‌ها و نقاط ضعف برنامه مقاومتی دولت‌ها در مقابل تحریم است.
آمریکا برای دستیابی به چنین تصویری از اولویت‌های بودجه‌ای، نگرش‌های مردمی، اسناد راهبردی و سخنرانی سران کشور هدف بهره می‌برد. به نظر می‌رسید که ایران تحریم‌ها را «پذیرفته» و از ابزارهایی مانند دورزدن برای کاهش آثار تحریم استفاده کرده است. این یک شکست برای طراحان شبکه هوشمند تحریم علیه ایران بود.
در نتیجه آمریکا برای درهم شکستن این مقاومت کشورهای زیادی را متقاعد کرد که تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران را به‌طور کامل اجرا کنند.نکته‌قابل توجه این است که نفیو در کتاب‌خود بارها از نگرانی آمریکایی ها از انجام اصلاحات اقتصادی در ایران به عنوان خنثی کننده‌تحریم‌ها سخن‌گفته است.
موضع تهاجمی ایران به‌خصوص در سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲ کمک حال آمریکا در این مسیر سخت بود. موضوعی که نفیو باذکر برخی از تندروی‌های داخلی نیز به آن اشاره کرده است. به عقیده نفیو «اولویت و منافع کشورها» در گذر زمان تغییر پیدا میکند. در رابطه با ایران نیز آثار تحریم‌ها به تدریج از پایان سال ۲۰۱۱ در اقتصاد ایران شروع به نمود پیدا کرد.
در نتیجه مطلوبیت پذیرش تحریم‌ها و ادامه برنامه هسته‌ای در مقابل سایر انتخاب‌ها کاهش یافت. به عقیده نفیو، اگرچه تحریم‌های آمریکا در سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲ اقتصاد ایران را به شدت تحت فشار قرار داده بود، اما در سال ۲۰۱۳ متغیرهای کلان اقتصادی سیگنال‌های ثبات اقتصادی در ایران را ساطع می‌کردند.
ایران نیز با تقویت برنامه موشکی خود در قبال تحریم نشان داده بود که به هیچ‌وجه حاضر به کنار گذاشتن کامل برنامه هسته‌ای خود نیست. در نتیجه از تابستان سال ۲۰۱۳ و در پی تغییر دولت در ایران، درک مشترکی بین ایران و آمریکا به‌وجود آمد که ادامه مسیر پیشین، به سرانجام مطلوبی برای هیچ یک از دو طرف نخواهد رسید.
به این ترتیب برنامه مذاکره برای برداشتن بخشی از تحریم‌ها در ازای تعهد هسته‌ای ایران که از نوامبر سال ۲۰۱۲ مطرح شده بود با اشتیاق بیشتری ادامه یافت. مذاکراتی که در نهایت به امضای برنامه جامع اقدام مشترک موسوم به «برجام» ختم شد.
آینده تحریم‌ها
کتاب «هنر تحریم‌ها» اندکی پس از روی کار آمدن ترامپ در کاخ سفید نوشته شده است. به همین دلیل ریچارد نفیو در این کتاب در بررسی آینده تحریم‌ها علیه ایران، استفاده همزمان از تحریم و مذاکره برای کاهش فعالیت‌های فرامرزی ایران را به‌عنوان یکی از محتمل‌ترین تصمیمات رئیس‌جمهور آمریکا می‌داند.
به عقیده نفیو ترامپ و متحدانش در منطقه خلیج فارس همانقدر که مایل به مرگ برجام هستند مشتاق به دستیابی به توافقی به زعم ترامپ «بهتر» هستند و آنچه می‌تواند به ترامپ در این مسیر کمک کند داشتن تصویری درست از نقاط ضعف و قوت اقتصاد ایران در فرآیند مقاومت در برابر تحریم است.
به خصوص اینکه ایران طی سال‌های اخیر نتوانسته است اصلاحات ساختاری را در اقتصاد خود اجرا کند و همین امر باعث بالا رفتن شکنندگی اقتصاد ایران در برابر تحریم شده است. البته در سوی دیگر نیز به نظر می‌رسد جلب اجماع جهانی علیه فعالیت‌های منطقه‌ای ایران با دشواری بیشتری در مقایسه با خطر ایران هسته‌ای همراه باشد. به‌خصوص اینکه ترامپ به‌عنوان کسی که برجام را ترک کرده است، از قدرت چانه‌زنی کمتری در برابر قدرت‌های جهانی برخوردار است.
ریچارد نفیو پیش‌بینی کرده است که در صورت تحقق سناریوی ترک برجام به بهانه فعالیت‌های منطقه‌ای ایران، آمریکا به احتمال زیاد در اعمال تحریم‌ها علیه ایران لااقل برای مدتی تنها خواهد ماند. افزون بر این به نظر نمی‌رسد که درخواست آمریکا از منطق چندانی در ذهن سیاست‌گذاران ایران برخوردار باشد.
به همین دلیل احتمال کمی وجود دارد که اعمال تحریم‌ها، بتواند آمریکا را به هدف ترسیمشده برساند. در سوی مقابل نیز ایران با استفاده از ابزار دیپلماتیک، دوری از رفتار هیجانی و به‌عنوان کسی که میز مذاکره را ترک نکرده است، می‌تواند مانع از شکل‌گیری اجماع جهانی علیه ایران شود.
در چنین شرایطی حتی با اعمال شدیدترین تحریم‌ها علیه ایران نیز، اقتصاد ایران قادر به مقابله با شدیدترین تحریم‌های آمریکایی خواهد بود؛ به خصوص اگر سیاست‌گذاران ایرانی اصلاحات ساختار اقتصادی را با سرعت بیشتری در دستورکار قرار دهند.
