آیا خواب بودجه بدون نفت تعبیر می‌شود؟/ جراحی بزرگ اقتصادی؛ واقعیت یا تخیل؟

رویداد۲۴ رئیس سازمان برنامه‌وبودجه گفته است بودجه سال آینده بودجه غیرنفتی خواهد بود. محمدباقر نوبخت در سخنانی پیرو بودجه سال آینده کل کشور گفته بود: «درآمد نفت فقط برای بودجه عمرانی است، تعدادی از معافیت‌های مالیاتی حذف می‌شود، دامنه مالیات‌ها گسترده می‌شود، مالیات جدید مثل مالیات بر عایدی سرمایه وضع خواهد شد و یارانه پنهان انرژی حذف خواهد شد.»، اما سؤال اینجاست آیا خواب بودجه بدون نفت به این زودی برای دولت قابل‌تعبیر است؟ برای پاسخ به این سؤال اول باید دید دخل‌وخرج دولت در سال گذشته که حساب‌وکتاب دولت به‌طور کامل منتشرشده چگونه بوده است. بعد سراغ راه‌های در دسترس برای این جراحی بزرگ بودجه‌ای اقتصادی رفت و در نهایت دید آیا امکان تحقق آن در ظرف‌های موجود می‌گنجد یا خیر.

دخل‌وخرج دولت در آخرین گزارش بودجه‌ای

منابع عمومی و مصارف عمومی دولت هرکدام به سه قسمت تقسیم می‌شود که در این سال و در بخش منابع، درآمد‌ها با ۸۵ درصد تحقق ۱۸۳ هزار و ۸۱۷ میلیارد تومان، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای با بیش از ۱۰۰ درصد تحقق ۱۰۸ هزار و ۷۷۰ میلیارد تومان و منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی با ۹۱ درصد تحقق ۵۷ هزار و ۳۷۱ میلیارد تومان را نصیب دولت کردند. همچنین در بخش مصارف نیز اعتبارات هزینه‌ای با ۹۴ درصد تحقق ۲۷۷ هزار و ۴۲۳ میلیارد تومان، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با ۷۶ درصد تحقق ۴۶ هزار و ۹۴۸ میلیارد تومان و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی با ۸۳ درصد تحقق ۲۵ هزار و ۵۸۸ میلیارد تومان از جیب دولت هزینه شدند.

در مجموع هم می‌توان گفت که از ۳۸۶ هزار و ۷۸۷ میلیارد تومان درآمد در نظر گرفته شده در بودجه ۹۰ درصد آن به میزان ۳۴۹ هزار و ۹۵۹ میلیارد تومان محقق شد و به همین میزان نیز ۹۰ درصد از بودجه این سال در بخش مصارف عملی شد.

بودجه بدون نفت تحقق پذیر است؟

برای رسیدن به پاسخ روشن‌تر از آنکه آیا می‌شود و می‌توان درآمد‌های نفت را در بودجه به صفر رساند و بودجه بدون نفت تدوین کرد باز هم نیاز هست که در بخشی از درآمد‌های دولت در گزارش بودجه سال ۹۷ که امسال منتشر شد، ریزتر شد. در این سال، درآمد‌های دولت حاصل از فروش نفت، گاز، و خوراک پتروشیمی ۱۰۸ هزار و ۳۹۲ میلیارد تومان بوده که منهای خوراک پتروشیمی سهم خالص فروش نفت و گاز ۹۸ هزار و ۸۲۵ میلیارد تومان است. درآمدی که در بودجه سال ۹۸ نیز آن را در حوالی ۱۴۲ هزار میلیارد تومان تصویب کردند.

در بررسی دخل‌وخرج دولت سهم حاصل‌شده از فروش نفت و گاز در بودجه بیش از ۹۸ هزار میلیارد تومان بود سالی که تحریم نفتی نبود، اگر همین عدد را و نه عدد ۱۴۲ هزار میلیاردی پیش‌بینی‌شده در بودجه سال ۹۸، سالی که تحریم‌های نفتی به بیشترین حد خود رسیده‌اند، در نظر بگیریم، موضوعی که جلب‌توجه می‌کند جایگزینی عدد قابل‌توجه ۹۸ هزار میلیارد تومان با کدام درآمد‌های دولت خواهد بود! و دراین‌بین سؤالی که باید به آن پاسخ داد این است که قطع منبع نفت که کاهش عواید آن برای دولت منتهی به کسری بودجه شدید شده است با جایگزینی کدام منابع حاصل خواهد شد و در چه صورت؟

اصلاح وضعیت مالیات‌ها و مالیات ستانی

از درآمد‌های موجود دولت اگر همان سال پایه ۹۷ را ملاک قرار دهیم دولت تنها توانست ۸۹ درصد از منابع در نظر گرفته شده مالیاتی را حاصل کند و در درآمد‌های مالیاتی که وصول آن بر عهده سازمان مالیاتی است بیش از ۱۰۷ هزار میلیارد تومان به‌دست آورد که البته باید توجه داشت در این رقم بخشی از مالیات ارزش‌افزوده واردات که توسط گمرک وصول می‌شود لحاظ نشده است.

این در حالی است که جدای از ناکارآمدی قوانین مالیاتی و وضع برخی مالیات‌های نامتناسب که غالباً به نفع دهک‌های بالای درآمدی است در کنار راه‌های بسیار در فرار مالیاتی که طبق اعلام نظر مسئولان و نه حتی کارشناسان که بسیار اعداد بدبینانه‌تری می‌دهند، سالانه بالغ‌بر بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی در اقتصاد کشور وجود دارد. از سوی دیگر سال‌هاست طرح تحول نظام مالیاتی در جریان است بااین‌وجود نتوانسته توقعات را برآورده کند و علی‌رغم وعده وزرای قبلی و فعلی اقتصاد و روسای سازمان مالیاتی مبنی بر تکمیل آن، با اماواگر‌ها فراوانی روبرو است. حال بااین‌همه آیا می‌توان امید داشت با روند موجود مالیات ستانی، درآمد‌های مالیاتی بخشی از حذف درآمد‌های نفتی را در صورت حذف از بودجه سال ۹۹، جبران کند؟!

اما راهکار برای حصول درآمد‌های مالیاتی برای دولت در چیست؟ برای پاسخ به این پرسش باید توجه داشت که نسبت درآمد‌های مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران حدود ۵ درصد است که معادل یک‌سوم میانگین جهانی است. به عبارتی با کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی (در شرایطی که از شرایط نامساعد فعلی خارج شوند و شفافیت و مرجعیت لازم را کسب کنند) می‌توان با همین نرخ‌های فعلی (که البته نیاز به اصلاحات در آن به نفع دهک‌های درآمدی ضعیف جامعه است)، میزان بالاتری مالیات وصول کرد. ازجمله مصادیق افزایش پایه مالیاتی می‌توان به استقرار مالیات بر مجموع درآمد به‌صورت تصاعدی، مالیات بر عایدی سرمایه در تمام بازار‌ها و شناسایی مالیات بر عایدی ناشی از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، مالیات بر خام-فروشی، مالیات بر اجاره و مالیات بر خانه‌های خالی (که موجب تقویت طرف عرضه خواهد شد و از تبعات آتی رکود کنونی در بازار ساخت‌وساز می‌کاهد) اشاره کرد. در چنین شرایطی می‌توان امید داشت درآمد‌های مالیاتی بخش قابل‌توجهی از حذف درآمد‌های نفتی را در بودجه کشور جبران کند.

اصلاح نظام یارانه‌ها و حذف یارانه انرژی

سازمان برنامه در گزارشی غیررسمی میزان یارانه پنهان شامل یارانه کالا‌های اساسی، یارانه دارو و یارانه حامل‌های انرژی را ۶۵۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. فارغ از درستی اعداد و ارقام و شیوه محاسبه آن، به نظر می‌رسد بعد از کاهش شدید عواید دولت از صادرات نفت، نگاه دولت به این منبع چشمگیر معطوف شده است و در صورت حذف نفت از بودجه و اصلاح نظام یارانه‌ای کشور می‌تواند جایگزین مناسبی برای بخشی از درآمد‌های نفتی باشد.

البته آنچه گفته شد با پستی‌ها و بلندی‌های بسیاری روبرو است به این سبب که حذف یک‌باره و ناگهانی یارانه‌ای، چون حامل‌های انرژی علاوه بر افزایش تورم می‌تواند بر اشتغال، بالأخص اشتغال بخش حمل‌ونقل اثرات منفی قابل‌توجهی بر جای بگذارد. در سایر حامل‌های انرژی و نیز کالا‌های اساسی همچون نان، حذف یارانه‌ها هرچند لازم، ولی چالش‌برانگیز است و می‌تواند روند مهار تورم را با دشواری مواجه کند. در مقابل حذف یارانه نقدی خانوار‌های برخوردار از طریق توسل به اطلاعات مختلف در دسترس؛ از شغل دریافت‌کنندگان یارانه گرفته تا مالکیت آن‌ها بر خودرو، منزل مسکونی، محل کسب و نظایر آن می‌تواند یکی از بهترین، سهل‌الوصول‌ترین و کم‌هزینه‌ترین صرفه‌جویی‌های ممکن در بخش هزینه‌های یارانه‌ای دولت باشد.

در موضوع یارانه‌های انرژی همچنین باید توجه داشت که اصرار سیاست‌گذاران به پرداخت یارانه انرژی موجب شده است مصرف‌کنندگان، انگیزه‌ای برای مصرف بهینه انرژی نداشته باشند و از طرف دیگر تولیدکنندگان تمایلی به بهبود بهره‌وری تولید نداشته باشند که این خود نیز هزینه زا است. از دیگر سو نیز یارانه‌های انرژی به‌جز آلودگی گسترده محیط‌زیست، توان تولید صنعت نفت و گاز را نیز به نحوی کاهش می‌دهد و از این بعد نیز هزینه زا برای دولت است.

اگر موضوع اصلاح یارانه‌ها برای جایگزینی آن با بخشی از درآمد‌های نفتی بخواهد در دستور کار قرار گیر در این راستا ضروری است ابتدا یک کف حمایتی مصرف برای تمام خانوار‌ها در نظر گرفته شود و سپس حامل انرژی مربوطه به قیمت بازار عرضه شود. همچنین لازم است در صورت چنین اقدامی چتر حمایتی از اقشار آسیب‌پذیر نیز گسترش یابد.

کاهش مصارف غیر ضروری بودجه‌

اصلاحات ساختاری در تقویت نهادی بودجه شامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، رعایت انضباط مالی و حذف فرآیند‌ها و هزینه‌های غیرضروری به‌عنوان مهم‌ترین رکن در ارتقای کارایی بودجه است. در همین ارتباط از دیگر مصادیق کاهش هزینه‌های بودجه که می‌تواند به بی‌نیازی از منابع نفتی در بودجه کمک کند، می‌توان به کاهش بودجه برخی دستگاه‌ها، طرح‌ها و پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی و همچنین چابک‌سازی دولت اشاره کرد.

به‌طور مثال در رابطه با موضوع اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی می‌توان به سود سهام شرکت‌ها برای سال ۹۷ اشاره کرد. درآمد حاصل از این بخش برای دولت بالغ‌بر ۶۶ درصد از مجموع ۲۵ هزار و ۷۹ میلیارد تومان درآمد لحاظ شده در بودجه بود و این نشان می‌دهد که سود سهام شرکت‌ها نسبت به قانون، عقب‌ماندگی بیش از ۹ هزار میلیارد تومان دارد. حصول کامل درآمد‌های دولت از این ناحیه نیز در شرایطی است به نظر می‌رسد دولت به‌خصوص وزارت اقتصاد و سازمان برنامه‌وبودجه باید فکری به حال مدیریت شرکت‌های دولتی بکنند که هم بتوانند سود سهام سهم دولت را به‌طور کامل وصول کنند هم با توجه به اینکه بخش قابل‌توجهی از آن‌ها سربه‌سر و زیان ده آن‌ها را از این بحران برهانند تا بتوان از این بخش نیز بخشی از بار حذف درآمد‌های نفت از بودجه را جبران کرد. اما آیا تا اجرایی شدن بودجه سال ۹۹ این اتفاق رخ خواهد داد؟!

البته این بحث یک نکته نیز در خود دارد و آن اینکه اگر دولت در راستای واگذاری و مولدسازی دارایی‌های خود که شرکت‌های و مجموعه‌های اقتصادی‌اش آن را دربر می‌گیرند می‌تواند راه دیگری در کوچک‌سازی و چابک سازی خود و حذف بخشی از خرج‌های اضافی‌اش داشته باشد.

دیگر راه‌های جبران قطع منبع درآمدی نفت

این راه‌های برشمرده شده بخش قابل‌توجهی از راه‌حل‌ها را برای جبران حذف درآمد‌های نفت (که با تحریم‌ها بخش عظیمی از آن آب‌رفته است) در بودجه کشور آن‌گونه که برای سال ۹۹ وعده داده‌شده و حتی کسری بودجه که به‌طور مثال در سال ۹۷ بالغ‌بر ۹۳ هزار میلیارد تومان بود، در خود دارد، اما تمام راه‌های در دسترس را نه. برای برشمردن برخی راه‌حل‌های دیگر به این منظور می‌توان به راه‌های دیگری، چون انتشار و فروش انواع اوراق مالی اعم از اوراق اسلامی و اوراق ارزی، حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر، ترویج و سازماندهی مسئولیت اجتماعی شرکتی، مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های بخش عمومی یا دولتی و دیگر راه‌هایی ازاین‌دست اشاره کرد.

خواسته‌ای بزرگ، اما دستی کوتاه

در جمع‌بندی این‌همه باید توجه داشت که دولت در موقعیتی به فکر حذف درآمد‌های نفتی و درواقع کسری درآمدی خود برای بودجه سال آینده افتاده که در میان راه‌های برشمرده شده برای این مهم تقریباً هیچ‌یک آن‌طور که باید در دسترس نیست. برای در دسترس قرار گرفتن راه‌حل‌های موجود البته می‌شود اقداماتی در پیش‌گرفته شود، اما با توجه به آنکه برخی از این اقدامات در گرو قانون‌گذاری است و چیزی هم از عمر مجلس فعلی نمانده به نظر نمی‌توان امیدوار بود که از مدخل قانون‌گذاران فعلی نتیجه‌ای حاصل شود. از دیگر سو دولت نیز سال آینده، سال آخر عمر خود را سپری خواهد کرد و با توجه به آنکه نتوانست در ۷ سال پیش از آن، که از عمرش سپری شد این مهم را محقق کند، به نظر چنین امری که می‌توان از آن به‌عنوان جراحی بزرگ اقتصادی بودجه‌ای یادکرد نیز در سال آخر دولت دوازدهم امکان بعیدی از تحقق را خواهد داشت.