اما و اگرهای بودجه برنامه‌محور
رویداد۲۴ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی رویکرد دولت در تهیه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور به صورت برنامه‌محور پرداخته و آورده است: تدوین بودجه برمبنای رویکرد برنامه‌محور به جای رویکرد دستگاه‌محور، به عنوان یکی از محور‌های برنامه اصلاح ساختار بودجه، به دنبال افزایش اختیارات دستگاه‌های سیاستگذار (عمدتاً وزرا) در فرآیند تهیه و تخصیص بودجه دستگاه‌های (مجری) فعال در هر برنامه است تا وزرا (مسئولان دستگاه سیاستگذار هر برنامه) اختیار کافی در مدیریت منابع اختصاص داده شده به برنامه‌های مربوطه را داشته باشند.
بیشتر بخوانید:
واعظی: بودجه سال ۹۹ وضعیت بهتری از امسال ندارد
به طوری که در فرآیند تهیه بودجه، لایحه بودجه ب بر مبنای تفاهم بین دستگاه اجرایی و دستگاه سیاستگذار و سازمان برنامه تهیه شده و سند اجرایی بودجه (با کارکردی شبیه موافقتنامه) بین این سه دستگاه تهیه شده و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.
لایحه بودجه شامل بودجه برنامه‌ها (دستگاه‌های سیاستگذار) جهت تصویب به مجلس تقدیم شده و بودجه دستگاه‌های اجرایی جهت ارائه تقدیم می‌گردد.
در صورت تغییر اعتبارات برنامه‌ها توسط مجلس، دولت این تغییرات را (تا پایان فروردین سال ۱۳۹۹) در بودجه دستگاه‌های مجری و سند اجرایی بودجه اصلاح خواهد کرد.
در طول سال اجرای بودجه نیز تخصیص اعتبارات دستگاه‌های مجری منوط به تأیید دستگاه سیاستگذار خواهد بود.
در رابطه با رویکرد برنامه‌محور در تهیه بودجه نکات زیر قابل ذکر است:
۱. این رویکرد می‌تواند اختیار دستگاه سیاستگذار (وزرا) را در مدیریت اعتبارات و برنامه‌های زیرمجموعه خود افزایش دهد، زیرا علاوه بر ابزار‌های مدیریتی، در این رویکرد ابزار مدیریت بودجه نیز در اختیار وی قرار می‌گیرد. اینکه این افزایش اختیار منجر به بهبود کارایی هزینه‌کرد خواهد شد یا نه بستگی به ساختار‌های نظارتی و شاخص‌های ارزیابی و کارآمدی آن‌ها خواهد داشت.
۲. این رویکرد ارتباط چندانی با اولویت اصلی کشور و علت اصلی طرح مسئله اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در کشور که «رفع کسری بودجه دولت» است، ندارد. به عبارت بهتر حداقل در کوتاه‌مدت اجرای این رویکرد به کاهش هزینه‌های دولت منجر نخواهد شد.
۳. کاهش هزینه‌های دولت نیازمند دو اقدام اساسی شناسایی فعالیت‌های زائد و حذف این فعالیت‌هاست که هر دو اقدام مذکور ارتباطی با تهیه بودجه برنامه‌محور نداشته و در وضع فعلی نیز قابل پیاده‌سازی‌اند و تنها نیازمند عزم و اراده سیاسی و مدیریتی هستند.
۴. با توجه به اینکه در ساختار حاکمیتی فعلی (مبتنی بر قانون اساسی)، در برخی برنامه‌ها (مثل امور حمایتی، فرهنگی، نظامی و امنیتی) دستگاه‌های مجری چندگانه‌ای فعال هستند که به لحاظ سلسله مراتب مدیریتی همگی ذیل یک قوه (مثلاً قوه مجریه) نیستند. نحوه انتخاب دستگاه سیاستگذار برای اینگونه دستگاه‌های مجری می‌تواند زمینه‌ساز اختلافات جدی در سطوح عالی مدیریتی کشور باشد.
۵. به لحاظ حقوقی این رویکرد با مفاد ماده (۶۸) قانون محاسبات عمومی و همچنین ماده (۱۲) قانون برنامه و بودجه (که بر درج اعتبار تمامی دستگاه‌ها در لایحه بودجه و تصویب آن‌ها توسط مجلس تأکید دارد)، در تعارض است. مشخص نبودن منطق تقسیم‌بندی امور، نامشخص بودن مرجع صلاحیت‌بخشی به دولت برای تعیین برنامه‌ها، نبود ابزار‌ها و شاخص‌های نظارتی مجلس و ابهام درباره بودجه استان‌ها در کنار ابهام در وجود تجربه خارجی موفق مشابه، از دیگر ابهامات قابل طرح در رابطه با سیاست پیشنهادی دولت است.
در مجموع می‌توان گفت، تهیه بودجه برنامه‌محور، پس از رفع نقایص آن و با ایجاد سازگاری با نظام حکمرانی و سیاسی کشور می‌تواند در میان‌مدت مفید باشد. همچنین باید در نظر داشت اجرای این سیاست در غیاب اجرای سیاست‌های کنترل هزینه‌های دولت و افزایش درآمد‌های غیرنفتی چندان اثری نخواهد داشت.
در صورت اصرار دولت بر ارائه لایحه در این قالب، پیشنهاد می‌شود دولت در چارچوب زیر عمل کند:
الف) درج ردیف بودجه همه دستگاه‌هایی که دارای اساسنامه، قانون مصوب مجلس و... هستند جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی.
ب) با توجه به اینکه در حال حاضر همه دستگاه‌های مجری ذیل یک برنامه لزوماً به لحاظ مدیریت نیز ذیل یک دستگاه سیاستگذار نبوده و حتی لزوماً ذیل یک قوه نیز نیستند، پیشنهاد می‌شود برای سال ۱۳۹۹، دستگاه سیاستگذار این گونه دستگاه‌ها همان دستگاهی باشد که به لحاظ مدیریتی مافوق آنهاست.
ج) لایحه بودجه در قالب جداول پیشنهاد شده در گزارش تهیه و جهت بررسی و تصویب به مجلس ارسال شود.
د) دولت همراه با لایحه بودجه، شاخص‌های عملکردی برنامه‌های مختلف را ارائه کند.
ه) در فرایند تصویب بودجه، به منظور عملیاتی کردن مفهوم بودجه برنامه‌محور، مبتنی بر رابطه دستگاه سیاستگذار دستگاه مجری، مجلس این اختیار را به دولت بدهد که براساس نظر دستگاه سیاستگذار، حق جابه‌جایی یا عدم تخصیص در حد میزان مشخصی (مثلاً ۱۰ درصد) اعتبارات ردیف‌های ذیل یک دستگاه سیاستگذار را داشته باشد.
و) در مرحله اجرای بودجه، بودجه دستگاه مجری برحسب گزارش پیشرفت تأیید شده توسط سیاستگذار داده شود. همچنین به منظور حرکت واقعی به سمت تدوین بودجه برنامه‌محور لازم است تا گزارش عملکرد تحقق شاخص‌های ارائه شده در لایحه بودجه به صورت سه‌ماهه به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. در صورت عدم تحقق شاخص‌ها، مسئول دستگاه سیاستگذار به مجلس پاسخگو باشد.
