نفوذ بوروكرات‌ها در برنامه ششم

رویداد 24: «هیچ»؛ واژه‌ای است که از دیدگاه او تماما لایحه پیشنهادی برنامه ششم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را توصیف می‌کند. کمال اطهاری، اقتصاددان در تحلیل خود از این لایحه می‌گوید: «مجسمه‌ساز معروفی مجسمه‌ای با عنوان «هیچ» ساخت و در معرض دید عموم قرار داد و بسیار از آن استقبال شد زیرا بسیار مبتکرانه بود. این سند هم مانند همان مجسمه است. من هیچ چیزی از برنامه در این سند نمی‌بینم و این سند هم یک «هیچ» است». به عقیده اطهاری این سند، سند برنامه نیست و تنها یک سند سازمانی و تشکیلاتی است که نمی‌تواند دوای درد این اقتصاد باشد. او همچنین با انتقاد از روند شتابزده خصوصی‌سازی حاکم در این لایحه گوشزد می‌کند که گویا باید بارها به بخشی از مديريت که در اختیار پیروان دولت سازندگی است، یادآور شد که هرنوع خصوصی‌سازی نیاز به نهادسازی و مهندسی اجتماعی دارد. 

به عقیده من لایحه‌ای که به‌عنوان لایحه برنامه ششم ارائه شده از اساس سند برنامه نیست. یک سند مدیریتی و تشکیلاتی است و به‌نظر من بخش مدیریت از سازمان مدیریت و برنامه، آن را تدوین کرده و بخش برنامه‌ریزی در آن هیچ نقشی نداشته است. درواقع این یک سند سازمان‌گراست و نه یک سند نهادگرا. «نهاد» مشخص‌کردن قواعد بازی است و برنامه‌ها و قوانین در چارچوب نهاد می‌گنجند. «سازمان» نحوه چیدمانی است که این برنامه‌ها و قوانین و... را اجرائی می‌کند و در واقع استراتژی‌ها و راهکارها را شامل می‌شود. 

در این لایحه مشخص نیست که چه مشکلی در نهادهای پیشین داشته‌ایم و حتی در این سند، نهاد جدیدی پیشنهاد نشده است که مابه‌ازای آن نیازمند باشیم به‌عنوان‌مثال وزارت کار خود را تغییر دهیم. در واقع آنچه در این سند هویداست، این است که سازمان‌ها و تشکیلات در حال تغییر است. مثل این می‌ماند که شرکتی بدون اینکه مشکلات و آسیب‌های خود را شناسایی کند، اعضای هیأت‌مدیره یا باکس‌های سازمانی خود را تغییر دهد. دیدگاه نهادگرا می‌سنجد که مشکلات چیست و چه تنگناهایی وجود داشته است و سعی می‌کند این مسائل را برطرف کند، نه اینکه بدون ارزیابی این مسائل، بخش بازرگانی را از وزارت صنعت، معدن و تجارت جدا کند و به وزارت اقتصاد متصل کند. این به چه معناست؟ یعنی تمامی مشکلات این بوده که وزیر صنعت خوب عمل نکرده و باید مسئول بازرگانی تغییر کند یا نه، این قوانین و فضای کسب‌وکار است که دچار مشکل است و این حکمرانی شایسته است که مدنظر است؟ دیدگاه‌ سازمان‌گرا بسیار خطرناک است. این دیدگاه در درون خود بسیار متناقض است. حتی از لحاظ علم سازمان هم این لایحه دچار مشکلات اساسی است. یک نمونه بسیار بارز این است که از یک طرف در تبصره ١٢، ستاد عالی توانمند‌سازی فقرا با ریاست معاون‌اول رئیس‌جمهور بناست تشکیل شود که اکنون این ستاد، با ریاست رئیس‌جمهور طبق آخرین مصوبه هیأت دولت مشغول به فعالیت است. ازطرف‌دیگر در تبصره ٤٠، شورای اجتماعی زیر نظر وزارت کشور تعریف شده، این در حالی است که پیش‌تر طبق قانون ستاد عالی تأمین اجتماعی داشتیم و داریم که دبیری آن را وزارت تعاون، رفاه و امور اجتماعی برعهده دارد. این به چه معناست که در یک لایحه تا این حد تناقض وجود دارد؟ این لایحه تشکیلاتی حتی از نظر علم سازمان نیز در درون همین لایحه کوچک متناقض است و نتوانسته به تمایل دیوان‌سالاران برای گسترش حوزه خود قائل‌ آید، زیرا هرکدام از دیوان‌سالاران سعی کرده‌اند حوزه اختیارات خود را افزایش دهند. وظیفه بخش مدیریت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این بود که حداقل، تلفیقی شایسته از این خواسته‌ها در یک سند لایحه ارائه دهد. از لحاظ نهادی مشکل آن است که سیاست اجتماعی یکپارچه نداریم. یک برنامه می‌کوشد سیاست اجتماعی یکپارچه‌ای که بتواند بخش‌های مختلف را به هم پیوند دهد، سامان دهد. این اشکالی است که سالیان سال کارشناسان آن را درک کردند و در چارچوب برنامه چهارم سعی شد به آن پرداخته شود. تشکیل وزارت رفاه در آن زمان نیز هم به همین دلیل بود، اما بدون اینکه این مشکل برطرف شود، سازمان‌های مختلف در قالب جزیره‌های کوچک دیوان‌سالاری و به تعبیری دولت در دولت ایجاد کردند. این مشکل درباره سازمان محیط‌زیست هم وجود دارد. یکی از بزرگ‌ترین مشکلات این سازمان، آن است که طرح‌های آمایشی و کالبدی قانونی نیست. یعنی نهادهای آن و مدیریت‌های آن به وجود نیامده است. این جزیره‌های کوچک در بخش‌های مختلف کشور همچون فرمانداری‌ها مانع شده تا برنامه‌های مجموعه شهری اجرائی و قانونی شود. اکنون در لایحه برنامه ششم به ایجاد وزارت انرژی اشاره دارد که در آن سازمان محیط‌زیست نیز ادغام می‌شود. اکنون چند کلان‌شهر مانند تهران و البرز که به‌صورت تنگاتنگ با هم پیوسته‌اند و باید امور با یکدیگر پیوند بخورد و تجربه جهانی این کلان‌شهرها را دارای یک برنامه فضایی واحد می‌داند. این مشکلات باید برطرف شود تا محیط‌زیست بتواند پایدار شود، اما متأسفانه نمایندگان هر استان و کلان‌شهر به‌صورت جداگانه طرح تصویب می‌کنند و فضای سبز همدیگر را به نفع استان خود می‌قاپند و در نهایت تبدیل به مال یا کارخانه و... می‌کنند. اگر سازمان محیط‌زیست مورد اشاره در لایحه در وزارت انرژی جا گیرد، می‌تواند جلوی چنین اتفاقاتی را بگیرد؟ حتی فکرکردن به این مسئله هم شوخی است. 

این دیدگاه سازمان‌گرا، دیدگاه بوروکرات‌هاست که البته در درون خود نیز دارای تضاد هستند و هر یک به حوزه دیگری چنگ می‌زند. در تمام کشورها این مشکلات را با روال‌ قانونی حل می‌کنند نه با یک نگاه سازمانی. روال قانونی آن است که نظاماتی ایجاد شود تا تقسیمات کشوری با برنامه‌های آمایشی پیوند بخورد، اما متأسفانه وقتی به این مشکلات برخوردند، آمایش را به کل حذف کردند، درحالی‌که در جهان نگاه‌های جامعیت‌گرا با درنظرگرفتن آمایش سرزمین است تا بتوانند همه چیز را با توسعه پایدار پیوند دهند. معلوم نیست چه شده که به یکباره بوروکرات‌های ما به این نتیجه رسیده‌اند که برای برپایی جزیره‌های خود، باید طرح‌های آمایش را کنار بگذارند. به‌جای اینکه دیدگاه بوروکراتیک قبلی مرکزگرا را به یک دیدگاه حاکمیت شایسته تغییر دهند، کل سیستم را می‌خواهند به جزیره‌های کوچک تقسیم کنند. پیش‌تر سازمان برنامه از سوی همین بوروکرات‌ها منحل شده بود و حالا هم که این سازمان دوباره به فعالیت خود می‌پردازد، به نظر می‌رسد همان بوروکرات‌ها به‌صورت نیم‌بند سازمان برنامه را به کار گرفته‌اند و آن را به سازمان مدیریت تغییر داده‌اند و متأسفانه در هرکدام از این سند تشکیلاتی، این مشکل را می‌توان مشاهده کرد. 

سند برنامه چهارم در مورد اقتصاد دانش‌بنیان برنامه‌های مناسبی را در دستور کار قرار داده بود که آنها باید تکمیل می‌شد نه‌اینکه کنار گذاشته می‌شد، اما مشاهده می‌کنیم رانت‌خواری که وزارت علوم در دستور کار دارد و تنها می‌خواهد استادهای زیر دست خود را راضی نگاه دارد و براین‌اساس تأکید دارد که شرکت‌های دانش‌بنیان زیرمجموعه او قرار گیرند بر چه اساس است. در این لایحه از شرکت‌های دانش‌بنیان تعریف جامع صورت نگرفته است. دانشمند و فن‌آور فقط در دانشگاه‌ها وجود ندارد، بلکه این دو به‌وفور در خارج از دانشگاه یافت می‌شوند و اصولا دانش و فناوری در بیرون از دانشگاه توسعه پیدا می‌کنند و این علم است که در دانشگاه توسعه پیدا می‌کند. هنوز شرکت‌های دانش‌بنیان همان شرکت‌هایی تعریف شده‌اند که زیر نظر وزارت علوم هستند. درواقع این عملکرد نوعی رانت‌جویی به‌نفع وزارت علوم است. این شرکت‌های دانش‌بنیان نیز تنها شرکت‌هایی هستند که جهت‌گیری آنها باید صنعت باشد، درحالی‌که موضوعات وسیعی که از لحاظ بالاتربردن بهره‌وری وجود دارد، اصولا در صنعت نمی‌گنجد. دارایی‌های فکری بسیار وسیع‌تر از اختراعات صنعتی است و زمینه‌های بسیار گسترده‌تری از اکتشافات علمی را دربر می‌گیرد، اما این نکته طبق معمول در این برنامه کنار گذاشته شده است. از سویی برای پشتیبانی از صنایع پیشرفته برنامه سنجیده‌ای طراحی نشده است. به‌عنوان‌مثال دولت می‌خواهد در بخش‌های کشاورزی و آب تا ٨٥درصد هزینه اجرای بهره‌وری از آب را بلاعوض بپردازد. دولت نمی‌خواهد چنین کاری را در مورد صنایع انجام دهد، اما حداقل می‌تواند برنامه‌ای عنوان کند که صنایع پیشرفته، هم بتوانند دارایی‌های معنوی و فکری خود را ثبت کنند و هم به آنها کمک شود تا مالیات‌هایشان کمتر شود و مزیت‌هایی برای آلوده‌نکردن محیط‌زیست به آنها تعلق گیرد تا به این ترتیب صنایع رقابتی شوند. گویا تنها این لایحه‌ای است برای چیدمان نیروهای بوروکراتیک دولتی از این سیستم به آن سیستم بدون اینکه بتواند مشکل صنایع را برطرف کند. به‌عنوان‌مثال برای نهاد محیط‌زیست، می‌خواهند از صنایع آلاینده، مالیات بر ارزش افزوده بیشتری بگیرند، درحالی‌که این کار باید با وام، برنامه، کمک‌های فنی و ایجاد فرصت صورت بگیرد. در آن طرف هم نادیده می‌گیرند که ٧٠ درصد آلودگی‌ها برای خودرو است نه برای صنایعی که تنها ٣٠ درصد کار می‌کنند که از آنها به‌شدت مالیات گرفته می‌شود. در چنین شرایطی ستاد تشکیل‌دادن برای اقتصاد مقاومتی بدون اینکه نهاد تقویت شود به جایی نخواهد رسید؛ همان‌طور که صنعت نساجی ما با همین رویکرد زمین خورد. قوانین محیط‌زیست ما به این دلیل در بخش صنعت عملی نمی‌شوند که فقط سلبی‌‌اند. یعنی قصد دارند وقتی صنایع مردند به آنها کمک کنند؟ برای صنعت به‌جای اینکه کمک بلاعوض بدهند لااقل وام ارزان بدهند که صنایع آلاینده بتوانند خود را تغییر دهند. اکنون در کشورهایی مانند آلمان اگر صنعتی قوانین محیط‌زیست را رعایت کند می‌تواند در درون شهر بماند، اما در ایران به صنایع فشار می‌آورند که از شهر خارج شوید تا مال بسازند. این نهادها هستند که نمی‌گذارند نه صنعت رشد کند و نه محیط‌زیست سامان پیدا کند. 

انتشار این لایحه از سوی دولت اقدام خوبی است، اما انتشار این سند با این محتوا مرا به یاد یک اثر هنری انداخت. مجسمه‌ساز معروفی مجسمه‌ای با عنوان «هیچ» ساخت و در معرض دید عموم قرار داد و بسیار از آن استقبال شد زیرا بسیار مبتکرانه بود. این سند هم مانند همان مجسمه می‌ماند. من هیچ‌چیزی از برنامه در این سند نمی‌بینم و این سند هم یک «هیچ» است. 

‌ ایجاد بانك صنایع كوچك را راهكاری معقول می‌دانید؟ درحالی‌كه بانك صنعت و معدن وجود دارد و از كارایی لازم خبری نیست.

در مورد این بانك هم نگاه سازمان‌گرا حاكم است. با این كار قصد دارند بوروكرات‌ها را جابه‌جا كنند و برای آنها حوزه امنیت ایجاد كنند. این لایحه ملغمه‌ای است از بوروكرات‌هایی كه جایگاه‌های مختلفی از دولت را در اختیار دارند. این جایگاه‌های مختلف نیز هریك به سبك خود كار می‌كنند. در این بین، گویا یك دستگاه نظری كه بتواند وجوه مختلف را از نظر نهادی كنار هم قرار دهد، وجود ندارد.

با این كار، كارگران را نیز قربانی می‌كنند. اگر دستمزدها، یارانه‌ها و تأمین اجتماعی را با هم پیوند و یك مجموعه كامل ارائه ندهد و اگر مسئله مسكن و یارانه و بسیاری از موارد دیگر حل نشود، نیروی كار اگر به این ترتیب استخدام هم شود، آیا بهره‌وری لازم را خواهد داشت؟ به‌هیچ‌وجه. این نوع رفتار بسیار شبیه به همان رفتاری است كه پیش‌تر با از ‌شمول قانون كار خارج‌كردن كارگران در كارگاه‌های زیر پنج نفر، اعمال كردند كه سبب قربانی‌شدن بسیاری از كارگران شد و درنهایت به پوپولیسم و واكنش‌های مردم انجامید و در واقعیت هیچ صنعتی را هم رقابتی نكرد. این چه معنایی دارد كه برای صنایع پیشرفته و پژوهش و... برنامه‌ای نداشته باشید و كارگران قربانی عده‌ای از صاحبان صنایع شوند كه در دولت نفوذ دارند. آن عده‌ای كه در دولت نفوذ دارند، قصد دارند طبقه كارگر را به پای سيستمي كه اصلا ایجاد سیستم مولد را در دستور كار ندارد و تنها به دنبال تقویت رانت‌فروشان است، قربانی كنند.

خوشبختانه در بخشی از این لایحه كه مربوط به حوزه شهرسازی است، مقرر شده ٢٥ درصدی كه قبلا شورای شهرسازی و معماری به كمیسیون ماده ٥ اجازه داده بود تا در رابطه با جمعیت شهرها دخالت كند، به پنج ‌درصد كاهش یابد كه بر این اساس گویی می‌خواهند داخل شهر را بسامان كنند كه از این بابت باید به وزارت مسكن تبریك گفت كه چنین مسئله‌ای را پیگیری كرد تا بتواند رانت‌جویی را اندكی مهار كند.

این لایحه نسبت به سند برنامه چهارم توسعه بسیار ابتدایی است. تنزل‌یافتن برنامه ششم نسبت به برنامه‌های قبل از سوی دولتی كه انتظارها از آن بسیار بالاتر بود، مرا بسیار ناراحت كرد. ما این دو سال بسیار صبر كردیم بلكه این دولت یك برنامه ارائه دهد، ولی گویا این صبر فایده‌ای ندارد و این ملت بزرگ و شایسته باز هم باید خون جگر بخورد تا به توسعه پایدار برسد. جالب اینكه سازمان امور اجتماعی كه قرار است در این لایحه زیر نظر وزارت كشور فعالیت كند، آسیب‌شناسی جامعه را جزء وظایف دانشگاه‌ها قرار داده است. درحالی‌كه دولت باید اول آسیب‌شناسی دولت را جزء وظایف دانشگاه‌ها قرار دهد! برای اینكه دولتی كه نتواند بعد از چند سال یك برنامه شایسته برای توسعه پایدار ارائه دهد، باید آسیب‌شناسی شود. جامعه نباید آسیب‌شناسی شود زیرا بهترین انتخابش در شرایطی، این دولتی بود كه اكنون سر كار آمده است.

برنامه پنجم با اینكه تقلیل‌گرا بود، اما حداقل مجموعه قانونی را كه در واقع ادامه برنامه كارشناسی چهارم بود، در پشت پرده قوانینی كه تنها لفظ بود ارائه داده بود. اما لایحه برنامه ششم، از برنامه پنجم هم تقلیل‌گراتر است، زیرا حداقل رد پایی از قوانین قابل‌حساب را هم نمی‌توان در آن پیدا كرد یا بسیار ناچیز است و در عوض به تشكیلات پرداخته است. دولت قبل هم هرازچندگاهی به ادغام می‌پرداخت و بخشی را جایگزین بخشی دیگر می‌كرد كه هیچ ثمری نداشت و هیچ تحولی را هم ایجاد نكرد. در واقع به نظر می‌رسد این دولت به جای اینكه دنباله‌روی دولت اصلاحات باشد، تأثیر سوء دولت قبلی را به‌خصوص در نظام برنامه‌ریزی خود بیشتر پذیرا بوده است.

بخشی از این برنامه تحت‌تأثیر شتابزدگی است كه دولت سازندگی داشت و به‌نوعی ادامه آن محسوب می‌شود و از خطاهایی كه رخ داد، عبرت نگرفته است. هر عملكردی اصولی دارد و اگر اصول را رعایت نكنید، همه چیز بر باد می‌رود و اعتماد اجتماعی و اقتصادی و... آسیب می‌بیند، همان‌گونه‌كه تا حدودی نیز چنین شد. پوپر كه خود یك لیبرال بنام بود، برای یلتسین (نخست‌وزیر نخستین رئیس‌جمهور منتخب روسیه به شیوه دموکراتیک) كه می‌خواست خصوصی‌سازی را شتابزده دنبال كند، نامه‌ای نوشته بود. در آن نامه نوشته بود شما یك شبه می‌خواستید به كمونیسم برسید، حالا یك‌شبه هم می‌خواهید به كاپیتالیسم برسید. هریك از آنها نهادسازی و مهندسی اجتماعی می‌خواهد. این نكته را باید به این بخش از مديريت كه در اختیار پیروان دولت سازندگی است، بارها و بارها یادآور شد. وقتی روسیه هم به مهندسی اجتماعی رسید و از شتابزدگی خود دست برداشت، توانست به اقتصادی نوظهور تبدیل شود، همان‌گونه كه چین چنین كرد. اگر این سند لایحه برنامه ششم را در دهه ٨٠ تجربه می‌كردیم، اشتباهاتی كه در این لایحه وجود دارد را می‌توانستیم توجیه كنیم، اما وقتی در سال ٢٠١٥ بعد از اینكه بحران جهانی نیز به خاطر همین شتابزدگی رخ داد را دیدیم، قابل‌توجیه نیست. برای من بسیار عجیب است كه برخی از این دولتمردان تا چه اندازه خود را دانای كل می‌دانند كه حتی توصیه‌های بانك جهانی را هم نمی‌پذیرند و فكر می‌كنند بانك جهانی هم نمی‌فهمد، زیرا توصیه‌های بانك جهانی و صندوق بین‌المللی پول هم دیگر توصیه‌هایی نیست كه در دوره سازندگی ارائه شده بود، زیرا این دو نهاد اقتصادی بزرگ جهان هم بعد از اینكه بحران یونان را دیدند، دست از آن نگاه برداشته‌اند. گویا این افراد یك بار توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول را در دوره سازندگی شنیده‌اند و دیگر گوش خود را بسته‌اند و حتی چیز جدید دیگری هم نخوانده‌اند، زیرا توصیه‌های این صندوق در آن زمان همان بود كه در این سند لایحه قابل‌مشاهده است، درحالی‌كه آن نگاه اكنون تصحیح شده است. 

منبع: شرق